基层水利：如何“通血脉、强筋骨”

付倩倩　陈新

种粮大户孙治国承租了郎溪县涛城镇凤河村1000多亩耕地，2013年夏天的连续高温干旱，让他损失惨重。自己投资兴修农田水利的念头再次涌上心间，但忧虑也随之而来，政府给不给补贴？修好后的使用权自己能不能做主？

让孙治国发愁的难题很快有了解决之道。郎溪县水利部门给他发了10万元的奖补，而使用权、所有权也都协商到位。

这其实是安徽省“小型水利工程改造提升”项目的一个缩影。2014年的中央一号文件，明确提出“完善农田水利建设管护机制”。实际上，从2010年开始，安徽省就开展了农田水利“三加一”工程。2013年10月，安徽省政府出台66号文件——《关于深化改革推进小型水利工程改造提升的指导意见》。

除了作为骨干动脉的大中型水利工程，像毛细血管一样的小型水利工程与农业生产的关系更加直接。小型水利工程改造提升的关键点，在于解决建设资金不足和建后管理缺位两大难题。为此，《决策》杂志专访安徽省水利厅党组书记、厅长纪冰，试图探究安徽省在打通农田水利“最后一公里”上如何率先破题。

“农田水利是薄弱环节”

《决策》：您怎样评价安徽省目前的水利发展态势，有哪些值得社会关注的地方？

纪冰：目前，全省水利发展态势总体是好的，但是相对于国民经济的发展而言，我们希望水利还是要适度超前，不要等到紧缺的时候再做。至于下一步的发展，还有以下几个方面希望得到社会的关注：

首先，还要增加对水利的投入。目前，我们主要是靠中央的投入，以2013年为例，全省的水利工程投入是130亿元，中央的投入大致占到65%，省里的投资不到20%，市县这一块的投入力度也比较小。我们建议省一级财政对水利要进一步加大投入，现在，我省对重点水利工程的投入在全省固定资产投资中的比重尚不足1%，而且市县这一级的配套资金也不到位。

其次，随着经济社会的发展，省市县各级应该有自己的水利建设立项项目。

另外，农田水利仍然是薄弱环节，任重道远，容不得各级有丝毫的松懈。目前，安徽省的小型水利工程建设和管护面临着重大的战略机遇。我们希望省里有关部门能给予大力支持，同时，各市县乡镇都要抓住66号文件出台的契机，利用5年时间，实打实地做好小型水利工程的建设，真正建立起相关的管理机制，这样整个农田水利体系就步入良性循环的道路了。

《决策》：我们了解到，从2010年开始，安徽省水利部门就开展了农田水利 “三加一”工程，这项工程的成效如何？

纪冰：在2009年和2010年的全国与全省人代会上，加强农田水利工作的呼声比较高。大家认为重点水利工程在推进，但是面上的农田水利工程这一块一直没有找到一种好的建管体制和机制，投资的渠道也不明确。

在2000年以前，我们的农田水利工作是靠投工投劳的。后来，从2000年到2010年，两工取消了，而各级财政投入也没跟上去，所以在这个十年之中，农田水利大部分是吃老本的，有些地方是倒退的。

在实际调研中，我们发现以前大中小沟渠都是配套齐全的。但是，群众反映，现在是看得到水用不到水，这就很形象地反映了农田水利工程的损毁情况。因此，我们就把塘坝扩挖、河沟清淤作为工作重点。

第三个就是小型泵站的更新改造。小型泵站比不上大中型水利工程，没有列入国家计划，农民自己也搞不起，有些是上世纪70年代的泵站，性能很差，工人们都是冒着生命危险去开机，基层的水利工作人员形象地说，这些东西拆下来就可以放进博物馆。另外，在淮北的中北部是井灌区，这部分地区的工作重点是机井的修复。

所谓的“加一”就是基层水利服务体系的建设，大量面上的农田水利工程要有人去管，比如恢复乡镇的水利站、村级的水管员。

截至2013年底，全省累计扩挖塘坝8.9万口，清淤河沟6255条，更新改造小型泵站8.6万千瓦，新建和修复机井2.8万眼，建设高标准农田水利100万亩。2013年是大旱之年，我们的粮食总产量能达到656亿斤，比前年还略有增产，取得“十连丰”，与这几年的农田水利工程恢复和建设有很大关系。

从2013年开始，我们把农田水利的“三加一”工程并到“八小水利工程”里面去了。

“变‘独唱为‘合唱”

《决策》：把“三加一”工程扩展到“八小水利工程”经历了怎样的决策过程？

纪冰：2010年以来，全省开展了农田水利“三加一”工程，这些行之有效的决策，必须进一步完善和坚持下去。2013年大旱之后，我们水利部门进行了反思，省委、省政府也给我们提了要求，不能停留在洪涝灾害时排涝，高温伏旱时再抗旱，还是要加强基础设施建设，打基础管长远。与此同时，在基层调研中，干部群众普遍反映，小泵站、小水闸、中小灌区、末级渠系等小型水利工程的改造加固，迫切需要政策予以支持。

经过反复研究，省水利厅确定将改造提升范围由“三加一”工程扩展到小水库、小泵站、小水闸、中小灌区、塘坝、河沟、机电井、末级渠系等8类小型水利工程，在多次调研的基础上，水利厅着手起草并反复修改后，提请省政府出台了《关于深化改革推进小型水利工程改造提升的指导意见》，实施小型水利工程改造提升“5588”行动计划。具体来说，就是用5年时间，通过5项改革措施，改造提升8类小型水利工程，使全省农田的有效灌溉率从现在的不足70%提高到80%以上，超过全国的平均水平。

《决策》：农田水利需要大投入，资金来源往往是绕不过去的坎儿，能否具体介绍一下小型水利工程改造提升中的筹资情况？

纪冰：5年内“八小水利工程”改造提升需要的总投资额达到430亿元。我们做了可行性分析，在省主要领导的支持下，明确了两大资金来源渠道，即由“项目资金”和“专项资金”各承担奖补任务的50%。

其中，专项资金体现为既有存量，即省、市、县三级财政设立的小型水利工程专项资金；项目资金体现为调整存量，即各部门的财政性支农涉水资金，如农业综合开发、土地整治、新增千亿斤粮食生产能力、小农水重点县、一事一议、现代农业发展、江淮分水岭综合治理等资金。我们在全国率先搞了农田水利规划委员会，委员会的主任由县长来担任，积极整合涉水项目资金。

坚持政府主导、加大财政投入的同时，发挥财政奖补资金四两拨千斤的杠杆作用，引导民间资金多元投入，变小型水利工程建设的政府“独唱”，为全社会共办水利的“合唱”。采取财政奖补的办法，鼓励村集体经济组织、种粮大户、家庭农场、农业产业化龙头企业参与“八小水利工程”改造提升，实行自建、自用、自管、自维护。

安徽省政府66号文件出台以后，水利厅和财政厅根据省领导的要求，出台了相关的配套支持文件，针对“八小水利工程”，每一项怎么补助，都有一个明确的规定。比如扩挖一口大塘补助4.5万元，重点河沟清淤每条补助10万元。对小型泵站改造，每千瓦补助2000元，实际改造一个泵站每千瓦需要4000元钱，现在相当于省里面就补助一半，后面市县级财政至少也要拿1000元，社会上再筹资1000元就可以完成。这样就较好地解决了核心的资金问题。

“基层有无限的创造力”

《决策》：小型水利工程提升改造过程中，“建”是很重要的一个方面，而“管”的作用也不容忽视，在这方面，各地结合实践进行了哪些探索？

纪冰：小型水利工程要下大力气“建”，疏通农田的“毛细血管”，更要善于“管”，让基层水利“强筋健体”。

管理涉及两个方面，一个是建管体制，一个是资金支持。我们以制度建设为重点，实施农田水利建设管理的县长负责制，坚持明确事权、改革产权、多元投入、建管结合的原则，完善小型水利工程投资、建设和管理维护的长效机制。

在改革产权方面，对现有小型水利工程，按原产权归属和受益情况，确定其所有权和使用权；对新建小型水利工程，按“谁投资、谁所有、谁使用”的办法确定其所有权和使用权。

在明确事权方面，目前我们改革试点的大致有这样几种管理模式。

一是政府牵头成立管理组织进行管理。比如蒙城县的篱笆镇，由政府牵头成立管护公司，整个乡镇的农田水利交由这个公司负责管理，年底进行考核，实行奖罚。

二是根据工程类型成立水利养护公司。比如广德县成立的利水水利公司，它把全县16座小（一）型水库和公司所在镇的小（二）型水库全部接收过来，统一管理。

三是对小型水利工程进行打捆发包，通过市场招投标的形式来确定管护单位，花钱买服务。

四是成立水利合作社。有两个地方做得比较好，一个是六安裕安区的永裕水利合作社，几个大户集中成立一个水利合作社，带动面上的散户，属于互利互惠，综合效益就放大了。再有就是郎溪飞鲤镇的一个行政村，村里面的两委在2009年的时候牵头成立了一个水利合作社，做得比较规范，理事会、监事会都是齐全的，获得老百姓的高度认可。

第五种就是由新型农业生产经营主体负责对经营范围内的农水工程管理维护。这种形式现在比较多，比如南陵县的大浦公司承包了4000亩土地，在承包范围内的农田水利工程全部由它来管理，平均下来一亩地一年农田水利的支出是10块钱，县里补助一半，它自己出一半。

目前在管理维护这方面，我们大致有这样五种模式，各地还在不断探索，人民群众是真正的英雄，基层有无限的创造力。

《决策》：您刚刚提到农田水利工程的管理涉及到两个方面，一个是建管体制，再一个是资金支持，那么后者有哪些来源？

纪冰：这个管护经费怎么来？我想大体上可以从以下几个方面考虑，有些是试点，有些是我们的建议。

首先是各级财政在农田水利的管理维护方面要有投入。农业和水利在发达国家也属于国家补助性行业。我们建议，各级政府的财政补贴加在一起，一亩地能够补贴5到10块钱是比较合理的。

其次，市、县级财政可从下达的农水项目和有关支农涉水项目工程经费中提取1%，用作小型水利工程的养护。

第三，财政上的“一事一议”财政奖补政策中也包括水利，之前大部分集中在搞村村通公路，现在大头集中在农田水利项目上，建议这部分经费今后可以拿出一部分用来管理。

第四，2011年安徽省委一号文件提出来，在土地出让金净收益里提10%用于农田水利建设，后来省里为了这个事情好操作，就规定从毛收入里提2%用于农田水利建设经费，我们建议从其中提10%到15%用于农田水利的管护。

第五，要发动和筹集社会资金来参与管理。这里就包括新型经营主体、大户的投入，直接受益范围内的农民的投入。还有就是用资源置换资金，比如在水库、水塘里养鱼的收入可以用于开支管理人员的报酬和适当维护的成本。