吸引·迫使·方便

谢宝富

[摘要]城乡结合部房屋租赁行为具有负外部性，需要政府规制和合作治理，村民和流动人口不主动登记租赁信息是利益冲突的产物，也是路径依赖和从众心理作用的结果，加强出租房和流动人口登记管理，需化解利益冲突，找准村民和流动人口在租赁信息、管理等方面的利益需求予以满足，以服务促管理，化被动为主动，以吸引其主动登记。广泛推广“门禁卡、视频监视器与居住证相结合”、一人一卡办法，建立多层次网格抽查制度，加大执法力度，迫使其主动登记。此外，还应采用“条码式”智能化管理等办法，方便其登记管理。

[关键词]城乡结合部；村庄；村民；流动人口；出租房

[中图分类号]C9222[文献标志码]A[文章编号]16724917（2014）04009006

出租房和流动人口登记管理是“以房管人”政策的前提，是社会治安管理的基石，是政府制定流动人口属地化管理、服务政策的抓手，看似“小政策”，实系“大问题”。城乡结合部村庄低端流动人口密集，矛盾集中，稳定脆弱，探索该地区出租房和流动人口登记管理机制，尤为重要。

出租房和流动人口登记管理是基层治安管理的热点问题，上世纪90年代以来，各地探索出了证照管理、目标责任制管理、等级管理、旅业式管理、物业式管理、院区围合式管理等多种模式，取得了一定的效果。与实践界的积极探索不同的是学界对该问题关注较少。现有成果大体可分三类：一是综合性对策研究，如段成荣[1]、梁恩球[2]、王超友[3]等的研究；二是管理模式、方法、法律、技术等专题研究，如谢川豫[4]、包路芳[5]、钱明成[6]、张新根[7]、徐雪源[8]等的研究；三是国外出租房管理政策及其借鉴研究，如郑宇劼[9]、张延群[10]等的研究。这些成果多非专门针对城乡结合部村庄，且对现行制度下管理与被管理者之间的利益冲突关系未予充分重视，未从社会心理、社会规制及实践经验等角度展开综合分析，进而构建吸引、迫使、方便村民和流动人口主动登记的机制。

一、机制创新的必要性与合理性

道格拉斯·C·诺斯认为，制度变迁存在报酬递增和自我强化机制，该机制使制度变迁一旦选择了某一路径就会沿着既定路线不断地获得自我强化，直至被“锁定”在无效率状态。制度变迁一旦进入了“锁定”状态，往往只有借助政权等外在力量，才能将其解救出来。[11]我国法律、政策虽规定出租人应缴纳房屋租赁税、出租人和承租人应主动登记租赁信息，但这些规定遭到了城乡结合部村民（含已转为居民的村民，下同）和流动人口的普遍抵制，他们中的大多数人从一开始就选择了与法律、政策相反的路径——不缴纳房屋出租税、不主动登记租赁信息，该选择在长期的管理实践中不断地被默许、强化，逐渐沉淀为近于“锁定”状态的社会积习（非正式制度）：村民素有“自己的房子，想怎么租就怎么租，无需登记、纳税”的传统，流动人口向有“租房是个人私事，与政府无关”的共识。即使有觉悟者，挥之不去的从众心理也使其获得“匿名感”，使其在做违背法律、政策的事情时不再顾忌。路径依赖衍生了从众心理，从众心理又加固了路径依赖。改变该不良循环，需要政府创新出租房和流动人口登记管理机制。

社会规制理论认为，经济和社会行为常有负外部性，需要政府规制；市场信奉“货币选票”，公共物品需要政府提供。规范社会秩序、营造良好的社会环境是政府应为人民提供的公共物品之一。政府可通过禁止、奖惩、征税等手段进行社会规制，以“保障人们的生存、安全和健康，维护社会的公平和公正”[12]。房屋租赁在给城乡结合部村民带来经济利益的同时，也有负外部性。建筑、消防安全隐患丛生的出租房可能会使流动人口生命、财产受损，“群租”会扰民，不登记租赁信息既会给不法分子以藏身机会，给周边百姓带来财产及人身安全威胁，也会使政府在制定流动人口属地化管理服务政策上失去抓手，给社会稳定发展带来不良影响。无论从克服负外部性还是从公共物品供给的角度，政府都应对失序的房屋租赁行为予以规制。城乡结合部村庄中低收入流动人口密集，政府和社区管理服务人手相对不足，有限的人手从事日益繁重的管理服务工作，当然需要与村民、流动人口等管理对象建立良性合作关系，吸引其主动参与出租房和流动人口登记管理，以期“善治”效果。[13]

社会交换理论认为，个人的某种行动越受到报酬和奖励，他就越会有类似行动。[14]人是趋利避害的理性动物，某种行动的结果对他越有利，他就越会采取同样行动；越有害，他就越会避免类似行动。[15]人际互动本质上是彼此理性决策的互动，取决于彼此对各种结果的代价及利益所做的理性评估，有些互动者因利益冲突而敌对（如小偷和警察）小偷逃跑便有利，警察抓住他方能获益。，有些互动者因利益一致而相得益彰（如护士与病人）病人与护士合作，可获得更好的治疗，加快痊愈；护士得到病人的合作，工作会更出色，更易受表彰。。从交换理论的角度来看，村民和流动人口不愿主动登记租赁信息的原因应是他们即使主动登记也难获得报酬和奖赏，甚至不仅不能获得报酬和奖赏反而还会有利益损失。现实情况大抵也是如此。在现行政策下，村民和流动人口主动登记租赁信息，所获报酬和奖赏一般不过是“文明出租屋”之类几无实质意义的荣誉称号而已。至于人人主动登记、社会治安会随之变好之类，他们似乎既不相信也不关注。在一些村民和流动人口心里，登记租赁信息不仅没有好处，反而还有潜在坏处：村民不登记租赁信息，租房不纳税，“群租”等违法行为就难被发现；相反，若登记租赁信息，该类行为一旦被追究，则白纸黑字，无处遁形。流动人口主动登记不仅平添麻烦，而且会增加其违法租赁行为被查处的几率，同时还会增加房东缴纳房屋出租税的几率，而税负最终还会通过房租提升转嫁到自己身上。可见，现行制度下管理部门与村民和流动人口在租赁登记上有利益冲突，二者之间似“警察与小偷”，而非“护士与病人”。既如此，他们当然不会主动登记。要扭转该局面，需化冲突为合作，通过政策创新，构建一种只要村民和流动人口主动登记租赁信息就会获利的有效机制，以吸引其主动登记。鉴于人不仅喜欢从各种利益中选择最大的利益，而且偏好以最小的代价满足自身最大的需要，在构建吸引村民、流动人口主动登记机制的同时，还应构建方便其登记的有效机制。

不过，并非所有登记管理部门与村民、流动人口之间的利益矛盾都可化解。[16]比如，登记管理部门与村民、流动人口在“群租”和将房屋违法租给身份不明人士等违法获利行为上的利益冲突，就难通过化冲突为合作的方式化解；也不是任何时候、任何地方都可建成吸引村民和流动人口主动登记的有效机制，在政府失控、社区失控的背景下，该机制不仅较难建立，而且即使建立也不易到位。因此，完善城乡结合部出租房和流动人口登记管理政策，还需借助科技和政策手段，建立迫使村民和流动人口主动登记租赁信息的有效机制。

二、机制创新的思路与建议

就业证取消以后，通过就业登记获取流动人口信息的途径被阻断，“以房管人”政策始肩负获取流动人口信息、实施相关管理服务的重任。[17]但是，该政策的实施效果尚取决两个条件：一是出租房底数清晰，底数不清，所住人数必然不清；二是建立一套吸引、迫使、方便出租和承租双方主动登记租赁信息的有效机制，若无该机制，登记管理必然繁文缛节而又效果欠佳。

（一）做好出租房普查、登记工作

在城乡结合部村庄，突破现有法规、政策限制，明确规定，在不承认产权的情况下，赋予基本不存在安全隐患的现有违法建设以法定出租权，将家庭房屋总数减除家庭成员必需居住的房屋数所剩余的房屋一律视为可能的出租屋，予以编号，列为备抽查对象。

（二）建立吸引村民和流动人口主动登记的有效机制

第一，妥善化解利益冲突，变被动为主动，吸引村民和流动人口主动登记。鉴于村民和流动人口不主动登记的原因之一是他们与管理者之间存在潜在的利益冲突，登记租赁信息不仅几无好处，而且还有被责令缴税等隐忧，而不登记租赁信息一般也不会受罚，建议在城乡结合部村庄采取税收变通措施，规定凡村民自建房不超过一定标准者，只要主动登记租赁信息，一律免征房屋出租税（鉴于城乡结合部村民失地补偿和就业情况多较差，出租房屋常是其最基本的生活来源，该免税标准应比较宽松），超过标准部分，只要主动登记，也可获得减税优待；若不主动登记，一经查出，就须全额缴税。如此，则既可打消村民心中的查税隐忧，促其主动登记；也可将少数搞了大量违法建设、借房牟取巨利的村民与搞了一般规模的违法建设、靠房谋生的村民合理区分开来，以免政策松时前者和后者一样享受不该享受的免税待遇，政策紧时本该被体恤的后者又被责令和前者一样纳税。对长期主动登记、无违法违纪记录的村民，给予减少抽查次数、颁发奖金和授予荣誉称号等奖励；对主动登记、无违法违纪记录的流动人口，授予荣誉称号，优先解决其子女教育、就业、医疗、社会保障等属地化服务问题。将不主动登记者列为重点抽查、监督对象，以期化冲突为合作，变被动为主动，促使其主动登记。

第二，找准村民和流动人口房屋租赁方面的利益需求，满足其利益需求，吸引其主动登记。需求满足理论认为，每个人都有某种需求或动机，一个人之所以有某种行为，是因为这些行为能满足这些需求或动机。[18]促使一个人有某种行为动机，关键是要找出其需要来予以满足，找准其利益相关项来进行激发。在房屋租赁方面，城乡结合部村民和流动人口有租赁信息供给、租房担保、社区服务等多方面需求，政府和社区如能及时予以满足，必将促进他们主动登记。首先，无论出租人还是求租人都会为缺少租赁信息而苦恼，政府和社区管理者若将出租房和流动人口管理办公室建成免费房屋中介中心，为村民和流动人口提供及时、有效、免费的租赁信息服务，定会吸引其主动登记。其次，在房屋租赁过程中，无论出租人和承租人都会因拖欠房租、坏损赔偿、押金回收、安全卫生等纠纷而苦恼。一些房主因自觉房子不好打理而径直把房子交给“二房东”打理，结果却是房子交给“二房东”容易，收回却难上加难，有时甚至想进房子看一眼也不容易。可是，即便如此，房内若发生安全或违法犯罪事件，依照法律规定，房主仍是第一责任人，使某些村民虽通过房屋出租获利不菲，却也成天提心吊胆。而另一方面，流动人口租房时又难免遭某些胆大妄为、蛮横不法的房东、“二房东”的欺凌。由于城区房价高企，城乡结合部民房（多属违法建设，下同）租金低廉又地理位置优越，所以深圳、广州等市城乡结合部民房一般都很抢手，房东、“二房东”与房客租房时常不签书面合同而只有口头协议，容易导致租赁纠纷。政府和社区若将出租房和流动人口管理办公室建成免费房屋租赁服务中心，由社区民警担任房屋租赁见证人，负责协调解决租赁纠纷，由办公室负责保管租赁押金，势必有利于租赁双方主动登记。此外，城乡结合部流动人口常通过老乡、亲戚介绍的方式获得租房信息，以致同一村庄往往聚居着来自同一个或几个地方的流动人口，使本地人与流动人口之间或来自不同地域的流动人口之间发生纠纷，较易扩大为群体性事件，免费为出租、承租双方提供房屋中介服务及担保，有利于减少流动人口家族聚居、地域聚居现象，促进社会稳定。最后，通过多方面社区服务吸引村民和流动人口主动登记。城乡结合部流动人口多属低收入流动人口，困难多多，亟需政府和社区提供属地化服务；本地出租房较少的失地村民同样困难不少，亟需服务。政府和社区若将出租房和流动人口管理办公室进一步建设成为社区服务中心，为其免费提供职业培训、职业介绍、权利维护和社区文化等服务[19]，以服务促管理，定会吸引他们主动登记。

（三）建立迫使村民和流动人口主动登记的有效机制

第一，广泛推广“门禁卡、视频监视器与居住证相结合”、一人一卡办法，迫使村民和流动人口主动登记。2002年国务院废止收容遣送和租赁房屋治安许可制度后，没有出台相应的管理法规，公安机关在流动人口登记管理上缺乏抓手。管理人员上门登记普遍存在“进不了门，见不着人”问题。为了解决该问题，深圳、广州等地创造性地采取了“门禁卡、视频监视器与居住证相结合”、一人一卡的办法，迫使租房人只有登记办卡，才能正常出入。该办法在实践中取得了良好的效果。例如，2008年底深圳市罗湖区清水河派出所尝试给樟輋村出租房安装IC门禁卡和视频监控系统，对楼宇门口实行24小时监控。入室盗窃案由2008年的62起下降到2009年的2起，村民及租户安全感倍增，房屋的出租率由原来的70%提高到98%以上。试点成功后，2009年罗湖区30个城中村安装了4，750套视频门禁系统，全区城中村入室盗窃警情同比下降453%。推行刷卡管理后，深圳市规定租户须主动到出租房管理站登记，填写流动人口信息卡，才能拿到门禁卡。龙岗分局平湖派出所创造性地将门禁卡与深圳居住证融合，流动人口租房时有居住证的凭证刷卡进入，无居住证的申领临时门禁卡，有效期30天，一人一卡，使出租房暂住人口信息采集率大幅提升。出租房管理服务中心对门禁卡的发放采取“双核准制”，每栋楼宇的IC卡数量以人均最低居住面积为标准，从而杜绝了“群租”房问题，挤压了黑中介的存在空间。[20]

值得指出的是，尽管“门禁卡、视频监视器与居住证相结合”、一人一卡办法在实践中取得了良好效果，但是除了深圳、广州等少数南方城市尝试推广该办法外，其他地方并未推行。之所以如此，原因之一是思想上对出租房和流动人口登记管理的重要性缺乏认识，没有意识到当前“维稳”问题的严峻性和艰巨性，没有认识到出租房和流动人口登记管理是维护社会稳定的基石——只要该工作做实，犯罪分子就难有藏身之地。原因之二是经济问题，我国城乡结合部民房规模及出租收益差距较大，深圳、广州等发达城市城乡结合部民房规模巨大，建筑质量较好，出租收益多，村集体经济实力强，村庄存续时间长，安装门禁及视频监视器对村集体、村民来说无经济困难。而在单体房屋面积小、出租收益低、集体经济实力弱、建筑质量差、村庄预期存续时间短的其他城市城乡结合部村庄，要求村民、村集体出资安装门禁和视频监控设备则有困难，况且单体面积较小的民房安装门禁和视频监控设备也不经济。因此，在该类城乡结合部地区，对那些一时不会拆除的村庄，政府应视村民和村集体经济情况、民房规模及出租收益大小，酌情给予资金补助，协助其安装门禁和视频监控设备。对单体建筑面积较小的民房，可采取几栋房屋围院而非整村围院（即“封村”）模式不宜“封村”的主要原因是：1）城乡结合部村庄房屋一般都很密集，由于村民不断侵占村内道路、空地以及周边荒地、林地甚至耕地建房，村域面积多较大，多数村庄除村街能大体通车外，其他道路多不能通车，且不乏半截路和死胡同，加上村子大、流动人口多，若“封村”，整个村庄只设少数几个门出入，则会给村内居民出行带来很大麻烦，上下班高峰时村街必然会人满为患，车辆难行。一旦发生火灾、地震等突发事故，会增加踩踏和群死群伤的几率。2）在多层违法建设密集的村庄，“封村”会迫使村民长时间穿行楼房之间狭窄、黑暗的小巷，增加空中赘物（如墙面坠落物等）伤人的几率。3）部分村街本身还是乡村主要公路的一部分，加上村域较大，“封村”不仅很难封实，而且成本较高。4）“封村”给村民出行带来困扰，村民必然会破坏；“封村”会改变村民出行路线，相应地会改变村内开饭馆、超市者的“钱”途，利益受损的商家必会使出浑身解数、明里暗里搞破坏，会使其维护成本不菲。，共建门禁和视频监控系统。

第二，加快出租房和流动人口登记管理法制建设，加大执法力度，迫使村民和流动人口主动登记。推广“门禁卡、视频监视器与居住证相结合”、一人一卡的办法，并不意味万事大吉。总有一些城乡结合部村庄或因规划拆迁、或因房屋老旧分散、或因村民经济能力等原因而无法采用该办法，总有一些人出于违法经营或出行方便等原因而蓄意破坏门禁系统。此外，该办法虽能解决居住登记问题，但不能彻底解决房屋承租人利用出租房从事违法活动以及出租房安全隐患问题。因此，在推广该办法的同时，还应加快出租房和流动人口登记管理立法工作。对出租、承租双方的义务和权利、租赁行为、检查行为等予以明确界定，规定房屋出租人在依法获取出租收益的同时，必须承担相应的责任和义务，诸如为出租房配备起码的消防器材；不将房屋出租给无身份证者；与承租人签订正规合同，约定彼此的权利与义务；保证出租房无安全隐患、人均居住面积达到政府规定的标准；根据政府规定及时如实登记承租人信息；积极配合管理人员对出租房进行检查；协助治安、计生卫生、工商行政等部门做好各项管理工作。承租人在依法享有所租房屋的居住权的同时，必须承担相应的责任和义务，诸如配合房东及时如实登记租赁信息，配合管理人员对所租房屋的抽查；保证不利用所租房屋从事违法犯罪、无照经营、计划外生育活动等。加大执法查处的力度，切实加大其违法成本，迫使其主动登记，接受政府和社区管理、监督。

第三，建立多层次网格巡查制度，加大巡查和查处力度，迫使村民和流动人口主动登记。将一个流动人口管理员所负责巡查、监督的出租房及流动人口定为一“格”，同一行政村或居委会的“格”结合成一张“小网”，同一乡镇或街道的“小网”结合成一张“中网”，同一区县的“中网”结合成一张“大网”。流动人口管理员负责本“格”内出租房和流动人口管理服务工作，职责包括检查出租房是否存在安全隐患、是否存在违法犯罪行为，受理或检查村民和流动人口居住登记申报工作，负责帮助入住流动人口办理居住证，代表政府、社区为入住的流动人口提供属地化服务等。行政村（或居委会）、乡镇（或街道）、区（或县）每隔一段时间分别随机抽取“小网”“中网”“大网”内一定比例的出租房及对其流动人口进行检查多层次的检查制度，旨在有效减少管理人员、房主、房客相互勾结，弄虚作假。，根据抽查结果予以赏罚。加大赏罚力度，促使村民、流动人口及管理员做好相关登记、管理和服务工作。

第四，实行出租房评价制度，迫使村民做好出租房及其入住人口的登记、管理、服务工作。效法杭州市江干区九堡镇[21]、桂林市七星区[22]等地对出租房实行分级化管理，每年年终政府和社区根据房屋建筑及消防安全、室内设施、出租登记、是否出现扰民投诉且查证属实、是否出现违法犯罪、打架斗殴情况、是否存在二房东等客观标准给出租屋打分分级，以供求租人参考，迫使房东做好出租房及其承租人的登记、管理和服务工作。

（四）建立方便村民、流动人口及其管理员登记管理的有效机制

第一，与“门禁卡、视频监视与居住证相结合”、一人一卡办法相配套，建立“人口自助申报系统”，以便房东、承租人通过互联网、电话、短信等方式申报租赁信息。

第二，对出租房实行“条码式”智能化管理，简化手续，方便租赁信息登记、核对和管理。可资参考的办法有二：一是效法浙江省永嘉县实行“一卡一机一平台”式智能化管理。所谓“一卡”，即在暂住证（或居住证）上增贴出租房信息卡，信息卡以条码形式标注出租房相关信息；所谓“一机”，指有了信息卡后，管理人只需通过扫描机（即扫描枪）对条码信息进行扫描并无线传递到服务器进行比对，即可获知暂住人与出租房是否一致，即时变更相关信息；所谓“一平台”，指引进短信应用平台，设立短信服务器，管理人在检查暂住人是否办理暂住证时，只需将其身份证号发送到服务器，服务器便自动进行查询、比对并返回信息，告知被查询人是否已登记暂住信息。同时，已登记暂住信息者若变更出租房信息，可按“暂住证号+出租房信息卡代码”格式发送短信，后台人员收到后即可进行变更。[23]二是效法广州市白云区采用出租屋“二维码”管理办法，将每间出租屋的情况录入管理系统，生成一个“二维码”，张贴在每家出租屋外，管理员将装了查询和登记程序的智能手机对准门外的电子标识牌，扫扫“二维码”，便读取了该出租房相关信息，把新来的租住人员的身份证放在二代身份证读卡器上，其信息马上传输到智能手机上。这套移动巡查管理系统除了有人和屋的信息录入与巡查功能外，还有出租屋安全隐患告知、居住证业务办理情况、工作提醒、工作考核、数据分析等功能。[24]

第三，对出租房及其流动人口实行分类管理，减少对正常租住者的打搅，简化管理。依据管理难易程度和可能对社会秩序带来的危害，对出租房及其流动人口实行分类管理。对有违法犯罪前科劣迹、收支反常、昼伏夜出、行踪诡秘、无正当职业、身份不明、人员来往复杂等高危人员以及来自于犯罪高发地区的人员租住的房屋，予以重点检查、监管；对有正当职业、主动申报租赁信息的流动人口，减少抽查，简化程序，方便管理。

[参考文献]

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[21]傅一览、余丽丽、舒也文：《九堡镇出租房实行等级化宾馆式管理》，新浪房产网，http：//hz.house.sina.com.cn/news/2011-07-21/072338866.shtml，2011721。

[22]贾嘉、丁学峰、朱继红：《七星区出租房实行星级化管理 分三个档次实施》，桂林生活网，http：//news.guilinlife.com/n/2008-08/04/36245.shtml，200884。

[23]永嘉县公安局课题组：《流动人口“条码式”智能化管理的永嘉桥头实践》，《公安学刊》2008年第1期。

[24]孙璐：《广州市白云区出租屋创新管理方式 行政效率大幅提高》，人民网，http：//gd.people.com.cn/n/2014/0110/c123932-20356372.html，2014110。