辽宁土地流转模式的创新

吴晓明等

[摘 要]目前辽宁省的土地流转模式已在农户之中广泛适用多年，从农民之间的自发流转到各级政府的大力扶持，与其他农村集体组织的大力带动，已经积累不少经验并且初具规模。现阶段，农村土地流转制度创新，需要更加扩宽的视野。

[关键词]土地流转；转包；出租

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）37-0183-02

土地是农业生产和农村稳定的物质基础，也是农民赖以生存与发展的基本物质保障。土地问题敏感度高、政策性强、影响面广。坚持土地公有制和严格尊重农民的土地使用承包权，在此基础上推进农民土地使用权有偿流转，有效保护农民土地使用权的基本权益是土地制度改革的着力点，也是我国社会安定和农业发展的基础。

1 辽宁省农村土地流转的主要模式

辽宁省农村土地流转模式涉及了直接的流转模式、以政府参与的间接流转模式和以中介组织参与的间接式流转模式，主要包括出租、互换、转包、转让、反租倒包等多种形式。其中直接式流转以出租和转包为主，所占的比例较大，应用范围相对广泛，政府主导的间接式以反租倒包为代表，中介组织参与的间接式流转以农业合作社、股份合作的方式流转为代表，后两种虽也渐被流转者使用，但数量与规模皆很少。

转包是辽宁省土地流转最主要的方式，调查报告显示，有超过半数的农户希望以转包形式流转土地，这些进城打工者会将土地转包给继续从事耕种的农民，并订立合同。这对于农民有利，保证他们的土地使用权利，对于原来的承包关系没有变化，流程相对规范，不易引发纠纷。

出租也是辽宁省农村土地流转的主要方式之一。目前，辽宁省的出租流转处于较原始的直接流转方式。原因是大部分进城打工者都是暂时的，出租的流转方式正好让闲置的土地得以充分的利用，也为缺少成年劳动力的家庭解决燃眉之急。再者，对于暂时外出打工者来说，短时间的出租可以令务工人员找工作的压力得以缓解，给自己保留一份可靠的收入。

反租倒包的流转形式在辽宁省广泛的应用，原因是这种流转方式相对节约成本与资源，首先农村集体可以第一时间很快的收集大部分人的土地流转需求和方向，其次可以一起分配土地，最后可以找到符合条件的种植大规模农户或者大中小规模公司，另外，村集体组织可以在允许的范围内收获利益。所以在辽宁省的大部分地方都已经开始广泛利用此种流转模式，如锦州市，在农村流转的近3万亩的土地中，就有近0.1万亩的土地是转入到村集体组织，再由村集体统一转包，这不仅解决了转包的搜寻成本问题，也使规模化经营进一步推动与实现。

加快进行新农村的重构，辽宁省沈北新区是第一个推进农村土地承包经营权流转工作的试点区域，2013年这里完成农村土地承包经营权流转面积5万亩。这里的土地流转大部分运用转让方式，如沈北新区兴隆台镇五家子村的土地就是与当地的米业集团订立了5年的转让合同，农民不仅一次性拿到了3年的租金，每年每亩600元，而且还在集团的加工车间工作，每月固定收入1300元，在兴隆台镇五家子村，这样的农民约有300户。

2 辽宁土地流转模式存在的问题

2.1 土地流转动力不足，城市经济农村对劳动力转移吸纳能力不强

目前，辽宁农村进城务工的人数仍然比较少，且暂时性的多。第二次农业普查数据显示，辽宁外出务工劳动力占农村劳动力资源总量的13.2%，而全国的平均水平是24.8% ；从外出务工人员外出从业时间来看，辽宁外出务工时间在10个月以上的人员比重只有44.1%，而全国平均水平是外出从业10个月以上的务工人员比重为62.2% 。短期临时务工者，不敢放弃赖以生存的土地。此外，对流转土地不放心，担心将土地流转后得不到相应收益而不愿意流转。

2.2 拉动土地流转的大型农业项目少

辽宁农村经济正处于小农经济向农业产业化、规模化发展过渡时期。农村经济合作组织机制尚不健全，缺乏大型农业项目拉动，及受农业生产企业规模、数量限制，辽宁农村承包地集约化、规模化发展水平不高。农村土地承包经营权流转多是在有组织或项目带动情况下农户之间自发的、短期的流转，这是小农经济的复制，对现代农业、设施农业的发展，及产业结构升级带动作用有限。

2.3 土地流转规范管理程度低，纠纷较多

辽宁农村土地流转规范管理结构不够完善，缺少强制登记规定，程序较烦琐。绝大多数流转是农户之间自发的转包、出租、互换行为，一般情况流转时间较短，缺少书面协议，以非正式文本协议居多。

2.4 加强服务体系的建设

辽宁农村土地承包经营权流转，大部分发生在邻里乡亲间的个人行为，几乎没有通过正规中介组织机构操作的，包括土地承包经营权流向公司的，大部分只是向村民委员会登记。虽然部分区域自发成立服务于土地流转的机构组织，但数量少、规模小、流转信息不畅通以及主动为农户流转提供服务少等问题普遍存在于这些机构之中。

3 辽宁土地流转模式的创新

3.1 社会保障换承包地模式

社会保障换承包地方案是指用社会保障代替土地保障的方案。农民进入城市生活，需要稳定的生活来源，并在不损自身利益的同时以出让其原先承包经营的土地和宅基地使用权为条件，符合条件者有机会转为城镇居民户口，与城镇居民享有同等的社会保障和子女入学政策，并对其购买养老保险、医疗保险等给予适优惠政策，同时可以享受城市廉租房的优惠政策，享有优先的就业机会。 该种模式的土地流转各区县政府要统一实施征地，统一各补偿政策，统一办理失地农民农转非和养老保险，并对不同年龄阶段的农民实施不同的补贴和社保政策。

3.2 宅基地换住房模式

宅基地换住房方案是指用集中兴建新型农村社区或城镇住房替换农村宅基地的方案。 按照土地集中、 城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思路，农户将土地承包经营权通过入股、联营、出租或租赁、转包、转让等方式实现集中，农户获得租金、薪金、股金三重收入，同时，农户可以退出其宅基地使用权进入新型农村社区集中居住或进入城镇购买经济适用房或商品房，政府给予旧房拆迁补偿，并将增加的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用土地出让金等收益对农民购房进行补贴。

3.3 集体经济发展型模式

集体经济发展型方案是指以股份合作制为主的方案。将集体土地和农民土地承包经营权折价入股，组建股份经济合作组织，对集体资产进行经营，农民可以到合作组织或公司制企业投劳打工，获取租金、薪金、股金三重收入。该模式可以把辖区农民的土地和集体建设用地集中起来，实施统一规划和经营。该模式在最初是规定可以将集体土地和农民土地承包经营权折价入股，组建股份经济合作组织和公司。

4 大力发展农村土地股份制流转模式的建议

4.1 大力发展农村土地股份制合作社

农村土地股份合作制流转是土地流转发展过程中的一大创举，它以最有效的方式弥补了家庭联产承包责任制的分散化经营的缺陷。股份合作制是指农户可以以自己的承包田为资本入股，把原本分散的土地集中起来交给合作社进行统一生产和管理，农民可凭借其所持有的股份分享合作社的最终利润。对于农村经济来说，股份合作制能够实现产供销一体化，不仅能够创立品牌，还能够增加农村的知名度，增加企业投资的机会，扩大投资规模。对于农民来说，一方面能够分享到合作社的收益，另一方面能够从土地中解放出来，从事其他非农业生产，还不用担心土地收不回来的风险，因为农户凭借土地入股是完全自愿和自由的，合作社起到了保障功能。对于农业来说，合作社利用其科学的种植和管理方式，能够保证农业的高产，还可以通过机械化和现代化的生产降低经营成本，既保证了收益、也保证了土地的肥力，提高了农民的生活水平，有利于推进新农村建设和加快城市化进程。

4.2 培育和扶植农村专业户和农村经济合作组织

股份合作制的流转模式已经在大范围的广泛应用自成体系，但仍然具有特别广泛的上升空间，需要政府的适当的作为，在政策上积极的引导，金钱上大力的扶持。首先要强调政策导向，巩固号召和宣传力度，建立试点地区和机制，在资金、机械的使用、技术等多方面提供帮助，加强孕育出一批职业合作组织，以占据的先锋模范地位，对于四周经济的发展做出贡献。其次要提高农民的知识文化水平掌握必要的职业技能，研制开发新的农林品种，开发尝试新的经营体系，在各地区建立农业技能培训班。再次让公司企业带头人走向农村，鼓励和支持大中小公司流转土地进行规模经营，并在政策上给予承担土地流转中介组织的企业一定程度上的优惠政策，如在税收上给予补贴等，调动龙头企业投资的积极性，加强第一产业和第二产业的联系，以工业反哺农业。最后还应充分发挥村民委员会的协调和运作的作用。应巩固村集体组织的中介作用，建立完善的土地流转登记制度，在备案的基础上确保流转土地的农户的基本权益和义务。

农村土地流转是物权行为的重要变化，它是生产力发展的客观要求。要加快农村集体土地转化，优化土地资源配置，推进工业化、城市化的发展，促进了辽宁农业现代化，改变城乡之间的二元结构，推进社会主义新农村建设具有重要的现实意义。

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