土地征收补偿相关法律问题研究

吴晓明等

[摘 要]随着经济的发展，城镇化建设势在必行。如何调节城市扩张过程中失地农民与政府之间的关系，解决因土地征收引发的失地农民与政府之间的矛盾，已经引起了社会各界的广泛关注。本文采用比较分析和解释分析的方法对我国现行土地征收补偿制度存在的问题提出了几点看法，对完善土地征收补偿制度提出了几点建议。

[关键词]土地征收；补偿标准；补偿程序

[中图分类号]D922.32；D923.2 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）37-0176-02

随着经济的发展，城市扩张速度加快，城市对其周边区域农村集体所有土地的需求也不断上升，土地征收成为解决“缺地问题”有力举措。但问题也随之而来。

目前，土地征收补偿已经成为土地征收过程中政府和被征收者之间主要矛盾所在。因征收补偿问题引发的暴力征收、群体上访、自焚等事件频频发生。严重影响了农民的生存和农村的稳定。虽然国家连续多年在一号文件中指出要深化农村土地制度改革，但矛盾并没有得到解决，一次加快土地征收制度改革，解决因土地征收引发的社会矛盾已经迫在眉睫。

1 我国土地征收补偿存在的问题

1.1 土地制度存在缺陷

根据《中华人民共和国土地管理法》规定我国采用的是农民的土地“自己管”，城市的土地“国家管”，这样一种比较独特、复杂的城乡二元分割的土地制度。唯一的农用地向非农用地转化通道由国家垄断管控。

这种制度导致城市和农村完全采用了两种不同的土地制度，城市的土地由地方政府享有收益权、处置权和出让权。农村集体土地的出让、处置、收益的权利则由农民集体享有。而在农用地转为非农用地时，农民只能获得其土地原用途所获利益若干倍的补偿。只有经过政府的征收这种唯一方式，才能使农业用地转变为非农业用地，从而进入农用地市场。相比较城市建设用地市场，这种由政府绝对严格管控的独特形式造就了两种土地市场之间的巨大差异。这一制度的特点也正成为征收补偿问题的根源所在。[1]

1.2 公共利益范围不明确

《土地管理法》总则第二条明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。[2]由此可见，满足公共利益需要的征收行为属于国家强制行为，可以不经过被征收者同意强制征收。因此，满足公共利益要求成为国家行使征收权的重要前提。但是何为公共利益，国家并没有对其给予明确的外延和内涵。这就导致地方政府为了获取国有土地使用权带来的巨大财政收入，打着公共利益的幌子滥用土地征收权，征收无权征收的土地，损害了农民的合法权益。正是这种混淆公共利益概念，以公共利益作为滥用土地征用权合法接口的行为加剧了政府与农民在土地征收过程中的矛盾。

1.3 补偿制度不规范

根据《土地管理法》第四十七条规定，征收土地按照被征收土地原用途给予补偿。补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。而三种补偿费的计算方式均以该耕地被征收前三年的平均产值为参考。这种计算方式有着明显的不合理性。被征土地因为其所处地域不同会导致其生产结构的不同，而生产结构的不同固然会使不同地域的农业产值存在较大差异，不考虑农业产业结构调整后各地域因种植经济作物存在产值差异而是单纯的以基本农作物的产值计算补偿费用，这种做法严重损害了农民的利益。

随着农业用地转化为非农业用地，土地潜在的价值会产生质的变化，土地经过开发带来的收益与从事农业产业产生的收益会有巨大差距。不考虑因土地用途的变化带来的巨大升值空间，只按照一般农业用地标准补偿农民，而且征收补偿费分配比例不公平这些都导致农民与政府间矛盾加剧，群体上访事件频繁发生。

1.4 失地农民缺乏长期有效的社会保障

现金补偿作为我国现行法律规定的征地补偿的主要方式，面对因城市化进程加快诱发的复杂的土地征收环境也显得力不从心。土地作为农民的衣食来源，一直都是农民唯一的生活保障。土地的征收对于农民来讲失去的不仅仅是土地，更是他们的职业、生活来源以及生存的保障。随着经济的发展，农民生活环境的改变，现金补偿已经难以满足农民维持原生活水平的需要，它不再是针对农民失地以后解决生存问题的办法，而是成为掩盖农民失去生活保障与经济发展需要之间矛盾的临时对策。随着现金补偿费的消费殆尽，农民究竟该如何生存的问题依然存在。究竟如何才能从根本上解决失地农民的生存问题，怎样才能给失地农民提供长久有效的社会保障，这些问题法律上并没有明确规定。笔者认为，农民真正需要的并不是更多的安置补偿费，而是切实有效、能满足失地农民生存需要的安置补偿措施。

1.5 征收补偿程序不规范

《土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。笔者认为，征收行为从根本上来看，是一种行政行为，因为处于土地征收法律关系中的政府和被征地者双方并不具有相等的法律地位，不是平等的民事主体，征收行为具有强制性。这是因为二者之间法律地位的不平等才需要制定出严格的程序用来规范公权力行使的强制行为，否则无法保护私权利的合法利益。而如此含糊的规定给征收权的滥用创造了空间。

法律规定了在征地补偿方案制定后，被征地所在的县级以上政府应予以公告，却没有要求地方政府在征收补偿方案制定时以公告、听证的方式让被征地农民参与到征地补偿方案的制定过程当中。被征地农民无法表达自己对征地补偿标准、失地农民安置办法等方案的意见。政府只是单方面的定价，不听取被征地农民的声音，农民对已定的方案只能被动接受，必然引起矛盾的激化。虽然先后出台了一些相应的规范性法律文件以求对征收程序予以规范，但在实际操作中补偿程序往往流于形式，被征地者的参与权根本无从谈起。

1.6 征收补偿纠纷救济制度缺失

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定“涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定可以看出，面对征地补偿及安置方案产生的争议，被征地者并没有被赋予司法救济的权利。在征地补偿纠纷中，政府既是补偿标准的制定者，又是裁决者，对于这种给自己充当法官的行为，与法律本身公平正义原则相违背。

2 完善我国土地征收补偿制度的建议

2.1 完善立法体系

目前，我国并没有制定专门的土地征收法规，与土地征收及补偿的相关法规只在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等规范性法律文件中有所提及。应该学习美国、日本等国经验，建立完善的相关法律体系，针对现实征收过程中发现的问题制定相应的法律制度，对不合理的规章制度予以修改，做到出现矛盾时有法可依。

2.2 明确公共利益的外延和内涵

满足公共利益作为国家行使征收权的前提条件，明确界定其外延和内涵对于国家合理行使征收权具有重要意义。把公共利益的含义列入土地征收实施条例中才能从根本上杜绝征收权的滥用。当然，随着社会的不断发展，公共利益的含义也会发生变化，这使得我们要不断完善法律条例，让土地征收权的行使合理化、合法化。

2.3 制定合理、合法的土地征收补偿及针对失地农民的社会保障制度

十八届三中全会提出，要将农用地市场与城市用地市场合并，建立统一的建设用地市场。笔者认为，即想通过政府对被征土地用途以及城市周边建设规划的严格把关，让农村集体建设用地，与国有土地共同进入建设用地市场，让二者在公平、公开的环境下交易。形成统一市场下的土地价格体系，不再以土地被征收前三年平均年产值，这种已经严重无法反映农民现实生活的数据作为标准。而是由公开、公平、公正的土地市场为其定价。

通过全面综合的配套政策措施，落实三中全会中提出的关于农村土地制度变革的各项举措，以多元化的土地征收补偿方式调整政府与农民之间的利益关系，让农民也可以分享土地增值带来的收益。农民获得的土地出让金不再是一次性的收入，避免了因经济增长导致补偿金无法给农民提供切实可靠的生活保障所引发的尴尬，而政府也获得了可持续的财政收入，给用地企业也减轻了负担。这种政府、企业、农民合作共赢的机制必然会为城镇化建设提供一条可持续发展的道路。

2.4 完善土地征收补偿的救济制度

近年来，因土地征收补偿引发的政府与被征地农民之间的矛盾越来越多，面对政府公告的土地征收安置办法及补偿标准，失地群众预告无门，加之失地农民普遍法律意识淡薄，维权意识较差，如果不能及时出台相关法律用以维护失地农民的合法权益，社会矛盾会被激化。

有关土地征收并补偿的救济制度，我们应该参照相关法律体系比较完善的国家和地区的法律制定适用于我国的补偿纠纷救济制度。德国相关法律规定：对补偿金额有争议的，可以向普通法院提起诉讼。对于违法的征收侵害，公民既可以请求行政法院撤销对财产的侵害行为，也可以接受该违法行为，并到普通法院提出补偿要求。而我国则没有相关法律条例，只能申请由做出补偿方案的政府进行裁决。只有建立健全完备的有关土地征收纠纷的救济制度，让失地农民可以采用司法途径避免不合理的征地、补偿、安置行为对其合法权益造成伤害。杜绝政府“自己当法官”的不合法行为，才能减少土地征收引发的纠纷，化解政府与失地农民之间的矛盾。

参考文献：

[1]巴曙松.市场化是土地制度改革主线[N].上海证券报，2013-11-21.

[2]人民出版社.中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].人民出版社，2013.