菲律宾南海政策发展动向与中国的对策建议

王子卿　蔡宏俊

[摘 要]近年来，菲律宾在南海与中国的领土主权争端、海域划界等问题上呈现出激进化的特征，加速战略资源的攫取和强化岛屿实际占领，企图借助外部力量推动南海问题扩大化和国际化。南海争端愈发复杂，内容涉及主权、权利和资源，中国处理南海争端的对策，除了坚持“搁置争议，共同开发”方针，还应采取更加灵活务实的方法，以求通过外交途径，和平解决南海争端。

[关键词]南海争端；南海政策；对策思考

[中图分类号]D823 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）04 — 0075 — 02

近年来，南中国海正陷入多事之秋，以菲律宾为首的各国不断挑起争端，菲律宾美国联合军演，菲律宾公务船扫射台湾渔民，将南海争端提交国际仲裁等等，各种热点事件此起彼伏。南海周边各国一边加紧军事力量发展，一边加速海洋资源掠夺，同时积极表现出欢迎区域外国家插手南海争端的意愿，以求推动南海争端扩大化和国际化。中国正实际面临着“岛屿被侵占，海域被分割，资源被掠夺”〔1〕的严峻形势。

一、复杂的国内外背景造就激进的菲律宾南海政策

时至今日，南海争端内容已经逐渐演变成“南海周边国家主权要求和利益诉求不断扩大化、专属经济区和大陆架主张重叠所产生的矛盾冲突不断扩大化、以海洋权益为核心的竞争不断扩大化”。〔2〕在南海周边各国中，以菲律宾为首的“相关声索国”在其政策导向下，事实上成为了在南海争端上与中国对立的“急先锋”。

自2010年阿基诺三世上台以来，菲律宾结束了阿罗约执政期间与中国的“蜜月期”，在南海问题上持续加码，其南海政策也逐步向激进化转变，呈现出明显的激进化特征：

一是捍卫“主权”。2011年6月11日，菲律宾总统办公室宣称将南海更名为“西菲律宾海”。同年8月5日，菲律宾外长罗萨里奥在“南沙争端：远景与政策效应”论坛上宣称：“中国以九段线拥有整个‘西菲律宾海的主张是南沙争端的关键”。

二是加紧资源开发。2011年3月，与菲律宾政府签约在南海争议海域勘探油气的英国石油与矿业公司在争议海域“作业”被中国巡逻船阻止，菲政府立即派出两架空军战斗机与中国巡逻船对峙。同年6月，菲律宾能源部又启动了第四轮国际能源合同招标。

三是积极推动南海争端解决机制的东盟化、国际化。菲律宾政府采用“穿梭外交”方式，深刻影响了东盟对南海问题的政策导向。在其总统阿基诺三世的呼吁下，东盟作为一个整体与中国在南海争端解决的谈判上逐渐成为一个基本共识。随着美菲关系的改善，菲律宾积极欢迎美国插手南海事务，并宣称“将有关问题转交联合国裁决”，积极促进南海争端的国际化。

二、菲律宾南海政策的影响因素及发展趋势

菲律宾南海政策向激进化转变的背后是其复杂的国内外背景，在这些国内外因素没有明显变化之前，菲律宾的南海政策在未来几年不会有太大改变。

影响菲律宾南海政策的国内因素主要包括资源因素和军方因素两方面。“争夺南海资源是菲律宾卷入南海争端的一贯目的，也是主要动机。”〔3〕南海海域蕴藏着油气资源丰富，仅南海礼乐滩“郁金香”气田天然气储量20万亿立方英尺。菲律宾对南海油气资源的依赖事实上促进了菲律宾政府南海“维权”行动持续增加。另一方面，菲律宾军方的利益也是菲律宾南海政策激进化的重要推手。为了维护军方的利益，菲律宾总统阿基诺三世多次向参议院提出增加军费开支，而发展军事力量，炒热南海争端无疑为其这一目的提供了绝佳借口。

影响菲律宾南海政策的国际因素主要是中国的日益发展和美国的介入与支持。由于菲律宾的南海主张大部分与中国的南海历史性主张存在重叠，而中国对菲方宣称的主张和依据持坚决反对态度，菲律宾也就成了在南海主权争端与中国主权争端最激烈的国家，随着中国经济的日益发展和海上军事实力的壮大，菲律宾担心中国发展威胁其既得利益，政策导向开始趋于针对中国的激进化特征。与此同时，美国“重返”亚太和高调介入南海争端加大了菲律宾强化其南海政策的决心。正是由于菲律宾的激进化南海政策，菲律宾成了美国“重返”亚洲最受亲睐的对象，而菲律宾利用美国的支持，达到遏制中国，维护期利益的目的。

纵观近年来菲律宾围绕南海争端实施的一系列政策，可以判断出，未来几年，在中国经济持续发展和区域外国家支持的国际环境没有太大改变，资源需要更加紧迫的国内压力没有缓解的背景之下，菲律宾的南海政策会在围绕以加速开发资源、争取东盟各国和区域外国家的支持、推动南海争端国际化等方面进行进一步强化。

三、中国在南海争端问题上的对策思考

长久以来，中国政府在处理南海争端上始终遵循着1978年邓小平提出的“主权属我，搁置争议，共同开发”的原则。然而三十多年后的今天，地区和国际形势已经有了很大的变化。面对日益复杂的南海问题，中国除了要拿出反思“搁置争议、共同开发”原则的勇气，更要从国际、地区、国家三个层次进行对策的思考。

（一）国际层次

第一，妥善应对区域外大国介入南海争端

对待以美日为首的区域外大国借维护南海海上通道的安全为由插手南海争端，中国政府应根据实际情况，改进并完善南海政策。

一是要加强现代化海军和海上执法力量建设。强大的海军是维护我南海主权的坚强力量，更是和平解决南海争端的基本保证。远洋安全靠海军保证，近海的执法也需加以重视。目前，整合了海监、渔政、缉私、边防海警的中国海警局正在整合和发展之中，海警局必将为维护中国南海主权和合法权益进一步进行整合并发挥重要作用。

二是要加速海上资源开发力度。在区域外国家介入南海油气争端之后，南海油气资源的开采已经事实上进入国际化的状态。在面对复杂的现状，中国政府一方面要大力发展自主开采油气技术，必要时向争议区域前进，另一方面还可有意识地与美国石油公司合作开发油气资源，强化与区域外国家的“利益捆绑”。

第二，加强舆论宣传，掌握并利用好国际话语权

伴随着南海争端日渐升温，特别是菲律宾政府要求国际仲裁的情况下，围绕南海争端的国际话语权显得争夺日趋激烈。对于中国而言，占领舆论阵地制高点，不仅有利于对外合理阐释中国的南海政策，更能向世界传递中国政府致力于维护南海和平稳定的积极信号。

一是要合理对待外部舆论。对于学术争论和善意建议，中国政府要真诚接受，取长补短；对于恶意重伤和恶意的曲解，中国政府要坚决予以反驳。二是要统筹规划好舆论宣传。在南海争端向着国际化发展的现在，中国政府不能仅仅停留在从法理、历史等角度证明我南海权益，更要利用舆论宣传中国在南海的合法权益和正当诉求。

（二）地区层次

今日之南海，尚没有行之有效的危机管控机制，可能因为一件突发事件导致争端升温甚至引发局势失控。东盟作为本地区的国际组织，应该担起与中国一道推动”南海行为准则”这个危机管控机制的磋商和签署。而中国政府也应积极推动和东盟的相关领域合作，增强信任，坚决反对域外国家插手南海争端。

第一，中国政府以更加积极的态度推动“南海行为准则”的制定

近年来，东盟与中国在经济贸易领域的合作在不断深化，中国已经成为东盟最大的贸易伙伴和第一大出口目的地。东盟和区域外国家十分期望与中国签署“南海行为准则”，确保和平稳定的地区环境。中国政府应该审时度势，以积极地态度推动与东盟就“南海行为准则”相关问题的磋商，维护并发展中国与东盟良好的贸易关系。这一政策可以增加中国与东盟间的互信，对于维护中国在南海的合法权益，保持地区的和平稳定具有重要的意义。

第二，深化与东盟各领域交流合作，维护南海航行自由和安全，促进地区经济繁荣，反对域外国家插手南海争端

和平稳定的地区环境有利于南海争端的和平解决，并且符合各方共同利益，作为地区大国，中国有权利也有义务与东盟加强各领域合作，参与本地区海上安全合作，保证海上航道安全，反对任何外部国家和势力以“维护南海航行自由”介入南海争端。

（三）国家层次

中国和争端国缺少有效的双边措施，缺乏信任机制，各方都在争夺占领岛屿、岛礁。中国日益的发展强大让争端国存在危机感，即不愿通过双边机制解决问题，反而推动南海争端的国际化。当前中国政府的首要任务是增加中国与争端国的政治互信，搁置争议，共同开发资源。

第一，积极与相关争端国协商建立相互信任措施

2002年中国与南海周边各国签订的《南海各方行为宣言》中表示：“在和平解决它们的领土管辖争议之前，有关各方承诺本着合作与谅解的精神，努力寻求各种途径建立相互信任措施。”而与相关争端国的综合国力对比实力明显占优的中国应主动承担起寻求构建双边沟通合作机制的任务。为防止双边协调磋商演变成多边谈判，中国政府需要寻求通过成熟的相互信任措施，配合有效的危机管控机制，使争端处于双方可控范围之内，预防南海争端向不可控方向发展，谋求南海争端的和平解决。

第二，倡议有关各国停止对南海资源片面开发，代之以共同开发

南海争端的产生与南海发现丰富的油气资源有着直接联系，也是导致南海权益争端的主要诱因。但从中国目前的综合国力和工作重心来看，都不允许采取强硬措施扭转各争端国瓜分南海油气的现状。共同开发资源作为一项临时性措施被中国持续采用，但相关争端国对南海的片面开发却是造成争端的导火索。中国政府要在多边合作机制中倡议坚决反对任何国家对南海资源的片面开发，推动在争议海域的“共同开发”，并善于利用非政府组织对话机制即“第二轨道”阐述自己的意见，以维护地区的稳定局势，待到时机成熟时和平解决南海争端。

〔参 考 文 献〕

〔1〕吴士存，朱华友.聚焦南海：地缘政治·资源·航道〔M〕.北京：中国经济出版社，2009：3.

〔2〕李国强.中国南海诸岛主权的形成及南海问题的由来〔J〕.求是，2011，（15）：51.

〔3〕陈丙先.浅析近年来菲律宾的南海政策〔J〕.梧州学院学报，2012，（05）：34.

〔责任编辑：王 珍〕