成都市新型城镇化“梯级模式”研究

顾兴树

[摘要]成都市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，随着我国新型城镇化的深入实施，总结成都统筹城乡的经验与教训，以大城市带大农村发展，控制城市中心，以交通便利、环境优美、产业发达的卫星城和小城镇、农集区等引领城镇化方向，形成重点突出、错落有致，有机疏散为目标的“梯级城镇化模式”，通过顶层设计、制度固化以及实施创新，实现城乡一体、协调发展的新型城镇村体系。通过对梯级城镇化模式的问题和困境的深入分析，根据问题的成因以及发展路径提出了梯级城镇化的改善路径和具体对策及建议。研究结论对于破解城乡二元结构的弊端、构建城乡一体化格局、深入推动成都市新型城镇化的建设具有较大意义。

[关键词]成都市；梯级城镇化模式；新型城镇化

[中图分类号]F292[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）46-0166-02

成都市2007年经国务院批准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，其新型城镇化的发展是在借鉴、吸收和消化国外先进理念，不断总结国内东部发达地区和中西部落后地区的城镇化经验教训的基础上，提出适合自身发展的城镇化模式，在城乡统筹实践上走出了一条有别于东部发达地区和中西部其他省市的特殊模式——梯级城镇化。近来成都市提出的“五大兴市战略”的发展思路与国务院总理李克强提出的“新型城镇化，核心是人的城镇化”的理念相一致。“梯级城镇化模式”对于成都市经济发展、城市规划、社会进步、民生和谐等极具意义。

1成都市新型城镇化发展模式现状

2013年成都市GDP总量91089亿元人民币，人均GDP10330美元，已超过中等发达国家的人均GDP水平线。城市发展重要指标如规模以上工业增加值、全社会固定资产投资额、居民储蓄存款余额、领事馆数量、大区机构和区域总部数量、世界500强数量、航空客货运流量等多项重要指标均处于中西部地区前列，接近东部地区水平。户籍人口1150万，常驻人口已超1500万，排名全国第四位。巨大的经济总量、人口规模以及宜居典范城市的口碑使成都的城镇化具有较高起点。

成都是大城市带大农村的格局。作为城乡统筹试验区，在农村户籍制度和土地政策等改革方面较早开始地区性尝试，而且不断调整和创新。针对城镇化就有多项地方法律、法规和实施细责。在顶层制度设计上从城乡统筹、城乡一体化发展来实现城镇化的多样化路径突破，建立了较为完善的支撑体系。

与其他地区城镇化存在明显不同，成都市城乡统筹发展下呈现出典型的“梯级城镇化”发展模式，层次极为丰富。不仅成都市与区域外部的跨界人口流动量很大，而且市域内“都市核心区”、“区、市、县行政中心”、“中小城镇”、“新型农村社区（农集区、农村综合体）”以及“散居农户”等各节点之间的流动率很高，特别是基层向高级的流动十分频繁。

目前，成都市城镇化率已经接近70%，根据，已经处于城镇化增速平稳、追求质量的第三阶段。成都市提出实施“五大兴市战略”，即“交通先行、产业升级、立城优城、统筹城乡、全域开放”。明确提出以卫星城、中小城市、县域中心以及重点镇、特色镇和农村新型社区，将承担起就近、就地城镇化的责任，吸引人口和产业从中心城向卫星城流动。

2成都市梯级城镇化存在的问题

21梯级城镇化发展的瓶颈

成都市梯级城镇化模式存在较多问题，最主要的问题是区域间城镇化发展的不平衡。基层（中心城、区县、乡镇、农村）4级公共服务水平、基础设施配套差距很大，给后续的城镇化发展增加了难度。此外，我国长期施行的城乡二元结构并未彻底消除，成都城镇化率虽然较高，但是以流动人口的职业城镇化为主，户籍城镇化率滞后严重。农村居民不仅无法享有一般城镇户口拥有的公共服务待遇，与中心城区户籍居民相比公共资源占有更是相去甚远。户籍城镇化落后于职业城镇化，也滞后于工业化进程，农村人口向市民转移受到政策、资源的极大限制。随着成都市城镇化深入，条件较好的县域中心、重点镇、特色镇以及农村社区已完成改造，后续待改造项目条件越来越差，土地集约效率递减，基础设施条件以及农民文化观念和意识的欠缺都给未来城镇化的实施带来巨大挑战。

22区域内外人口流动问题

根据第六次人口普查数据，成都市外来人口总体上呈现正流入形态，流入数据在中西部遥遥领先。特别是针对西北地区、东北、西南地区以及四川省内各地市州的人才、资金等形成很强的集化效应，东部、华南地区等外省市向成都流动的中高端的人口也在逐步增加。

但是区域外部向市域范围内的流动存在人才层次严重失衡的问题，经济社会发展急需的高水平人才不足，高端专业人才供给不足，复合型人才短缺。另外近年来随着“产业西进”加快，资本密集型、劳动密集型等沿海企业的进入，成都市对高技能型熟练技工缺口更大。

除高端人才缺乏外，还存在大学毕业生的就业问题。成都市对本地人才的吸引力较强，毕业后就地发展意愿较高，但是毕业后首份工作起薪较低、收入增长乏力、中高端行业和岗位缺乏、升迁机会缺乏等都影响学生的本地就业意愿。

23区域内部城镇化发展问题

（1）都市核心区（中心城区）。由于城市地理环境及历史发展的原因，成都市呈现典型的单中心“摊大饼”聚集发展格局。市中心城区人口已达550万，人口密度超过14万人/平方公里。产业规划与用地规划、人口增长等矛盾十分突出，资源承载力和人口容纳力已经达到极限，生活环境和品质面临挑战，城市病严重。投资的边际效应开始出现，投入/产出效率降低。城市基本公共服务分布不均，市级公共服务功能过于集中在中心城区。基本公共服务设施建设滞后，基本公共服务配套不全，社区综合体建设滞后，旧城改造推进日益艰难。

（2）卫星城与县域中心。除中心城区城市病严重外，本应承载中心城区产业和人口转移的区县中心却普遍存在人口规模小、产业聚集功能不强、基础设施配套缺乏等问题，难以承担中心城的功能、产业和人口的疏解。而且，由于我国政府行政主导体制权力过于集中，因此，以非市场方式产生的资源分配存在明显的不合理和不平衡。造成区县过于依赖于政府的资源分配，自身能动性不强，区域间存在产业同质化和恶性竞争的现象，市场的自由流动性会导致资源配置出现倾斜。在政府为避免恶性竞争的引导下，各区县之间在产业投入上的差距逐渐化成产业发展上的差距。

县域经济，特别是三圈层县城受制于资源情况、交通瓶颈、产业链完整度等限制，发展缓慢，步履蹒跚，以户籍城镇化来引导的城镇化进程发展缓慢，社会资本吸引力很低，郊区县圈层并未完全融入成都市发展，无法形成城市延伸功能区。

（3）乡、镇、村经济发展。成都市小城镇普遍具有一定的产业发展基础，同时在基础设施、公共服务等方面也具有一定规模，基础较好。但由于人口密度偏低、基础设施条件差，散居农民不愿意选择在此就业，宁愿选择大城市务工。产业无法聚集，产业特色不突出，就无法实现规模经济所必需的规模效应，并形成死循环。

以旅游资源为重点的小城镇之间存在同质化现象，特别是旅游产品的同质化，以农家休闲游等为主的资源发展已经到了一个瓶颈。缺乏完善的管理体系和人员，竞争产品和服务没有突出的特色，农业产业资源和旅游产品及服务缺乏创新，旅游产品季节性突出，观念陈旧，娱乐缺乏新意。

在新农村社区（农集区）的发展上，前期资源条件较好、区位优势明显的一些农村社区存在运营管理上的问题。伴随产业化、工业园区化、交通基础设施发展的被拆迁化的被上楼、被城镇化以及补偿不平衡导致的比较差异而产生的矛盾较为突出，这为农村社区（农集区）乃至小城镇建设和发展埋下了最大的隐患。

3成都市梯级城镇化发展对策及建议

31中心城区集化效应与升级

（1）总体对策及建议。梯级城镇化模式以非中心城区的产业聚集形成人口聚集，推动成都从“摊大饼”向组团发展转变，由单中心向多中心、网络化发展。严控中心城区人口规模，规定城市增长边界，建立以中心城区、天府新区、卫星城、县、镇、村的垂直城镇系统。建立除中心城区外的城乡统一的户口登记制度。本着自愿集中和转移的原则解决农民户籍城市化问题。全面放开卫星城、小城镇的落户限制条件，鼓励失地或已脱离农业生产的农民入户城镇，推进集中居住，鼓励就地城镇化，实现对中心城区人口的分流。

以土地制度改革、户籍制度改革、财税工具创新、融资模式创新对成都市梯级城镇化注入新的增长动力。探索新的城镇化投融资机制，政府投入为主，社会投入为辅。积极争取试行城乡统筹实验的新办法，如农村产权制度、宅基地转移制度，超标准宅基地处置办法并加以推广。

（2）都市核心区。中心城区是推进梯级城镇化的引擎，遵循增量规划转为存量规划的思路，降密度，优化空间布局。加强区域间协同化，扩大溢出效应，避免出现城市周边贫困带现象。中心城区提高集化效率，提高土地单位贡献率，避免低技术、高污染、高耗能的落后产业转移。以“立城优城”战略，推进旧城改造，进一步提升城市首位度，形成双核共兴的中心城市格局。遵循整旧如旧的原则保护历史遗存历史文化街区、特色风貌区、文化特色建筑，延伸城市记忆。调整产业结构与扩大投资相结合，提供载体发展创新产业，特别加大新兴潜力产业的扶持和培养。

（3）卫星城与县域中心。提高卫星城和县域中心的建设标准，吸引人口流入和产业聚集。通过改善交通条件来促进卫星城发展，逐步分流产业和人口。以公交化、通勤化原则优化优化已建、在建的城际快速铁路等轨道交通体系，提高运行效率。快速路、环线高速公路和轨道交通与城市地铁网、快速路网、公交网形成联动，从根本上改变中心城区与二三圈层的交通联系。

推进卫星城与中心城区市级公共服务一体化，重点解决未来区域内人口快速增长与教育资源，文化设施、产业资源、交通增量之间的巨大矛盾。卫星城确立不同支柱产业形成错位竞争，推动研发机构进驻，构建科研平台、实践基地为卫星城工业化、农业现代化产业等提供支持。

（4）小城镇建设。小城镇是实现农村人口转移的重要中间梯度，也是镇域向小城市升级进一步容纳中心城区人口的重要环节。根据国家重点镇的建设和发展要求进一步完善成都市小城镇规划体系，以“四态融合”为基本要求，从一般镇、特色镇向重点镇（市级、国家级）逐级突破，不断培育优化升级。

加大对资金支持，强化基础设施，配套产业发展，完善优化公共服务，突出特色鲜明的旅游资源，在现代化工业、农业龙头项目上培育新的增长点，发挥龙头作用。对旅游项目的产品生命周期再创新，解决旅游发展同质化和季节性等突出问题。从现代化、产业化的角度打造如商贸、物流等新型产业特色小城镇。

（5）新农村社区。进一步完善新农村社区基础设施，推动社区自治体系的完善。通过政府宣传引导和模范小区示范作用，加快完成物业管理费用由县级和乡镇政府财政全额投入向社会物业管理自组织、自承担的推动。注重前期规划，基础设施配套和物业管理制度以城市现代化社区为标准，将村党支部、村民自治社区管委会等管理体系发展完善。充分融入被改造农民意愿，注重个性化需求，依托农业产业化龙头企业、依托旅游资源，综合考虑集约化改造与节约成本之间的平衡。

4结论

随着成都市城镇化进程的深入，城镇化已经从低层次的追求数量变化转为追求城镇化质量的上升，梯级城镇化正是实现以人为本的“高效率、高质量”新型城镇化的最佳模式。通过合理规划城乡区域间的合理空间布局和产业分工，梯级式疏散人口，将城市与郊区、中心与外围连成一体，以彻底治理“城市病”，改造和升级中心城区环境，重点提升非中心城区的人口增长，最大限度地消除人口聚集所产生的外部负效应。通过以人为本的梯级城镇化模式，使成都成为我国特大型城市城镇化模式创新发展的样板。

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