公共部门固定资产投资决定因素探究

姚金伟 孟庆国

内容提要 地方政府违规建造奢华楼堂馆所屡禁不止，严重影响了政府公信力。本文通过对省级地方政府2003～2012年面板数据的实证研究发现：以人均真实公共部门固定资产投资而论，地方政府之间存在巨大的差异性，这主要是由于地方政府GDP增长需求和官僚自利共同作用的结果，这一方面体现了发展型政府“亲资本”的特点，另一方面又体现了公职人员的官僚主义和自利特征。针对各地该项投资规模和增长速度的巨大差异，“积淀效应”、“文化差异效应”和“民族政策效应”等也是重要的观察视角。考虑到各地实际情况，本文建议楼堂馆所清查行动不搞“一刀切”，应结合不同地方经济发展的实情而开展清查活动。

关键词 楼堂馆所 公共部门固定资产投资 地方政府 官僚主义

〔中图分类号〕F812.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2014）11-0022-08

近年来，政府楼堂馆所问题备受社会各界关注。在某些地方，县政府办公大楼照着美国白宫修建，市政广场建设规模赶超天安门广场，政府所属宾馆的内部装修极尽奢华……一些地方政府耗费高额公共财政资金，超标准盖豪华办公楼，耗巨资建高档招待所，高投入装修培训中心等。一些政府性楼堂馆所规模宏大、装修豪华，甚至成了当地有名的标志性建筑，成了当地“最美风景”。①政府奢华楼堂馆所满足了领导干部们的虚荣和享受，但也寒了人民群众的心，无形中使人民公仆与人民群众拉开了距离。更有甚者，部分官员在政绩观念驱动下，相互攀比，凭借手中权力在工程招标和建设中设租、寻租以攫取经济利益。②研究发现近年来，公共部门固定资产投资呈现高速增长态势，由2003年的2153.7亿元激增至2012年的6047.4亿元，年均增长率高达125%；此外，公共部门固定资产投资的增长具有较强的波动性，其中受2008年中央政府应对经济危机所采取的4万亿政府投资影响最为显著。中央政府三令五申，但仍刹不住地方政府营建楼堂馆所的奢靡之风，原因何在？针对于此，本文将基于2003～2012年中国省级地方政府的面板数据，探究公共部门固定资产投资的决定因素。

一、研究的背景、理论和假设

1背景分析：政策规制与各地现状

政府楼堂馆所问题是我国政治生态中的痼疾和恶疾。1988年国务院出台《楼堂馆所建设管理暂行条例》，以加强对楼堂馆所基本建设的控制和管理；1999年原国家计委发布《党政机关办公用房建设标准》，明确了各级党政机关和各级领导干部的办公用房面积；2003年中共中央办公厅和国务院办公厅发出《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》，再次强调“要把有限的资金更多地用于改善人民生活方面，继续从严控制党政机关新建办公楼和培训中心”；2007年，中纪委、国家发改委、监察部等七个部委又联合下发通知，对党政机关办公等楼堂馆所建设项目进行清理。

尽管中央政府三令五申，但地方政府疯狂建设楼堂馆所的奢靡之风愈演愈烈。十八大以来，从“八项规定”到“四风建设”，新一届中央政府强力整顿“享乐主义和奢靡之风”，为此中央政府在新任四个月内三提“停建楼堂馆所”。2013年3月17日，在十二届全国人大一次会议闭幕后的记者见面会上，国务院总理李克强提出了新一届政府的“约法三章”，承诺本届政府内政府的楼堂馆所一律不得新建； 中央政府门户网：《李克强总理等会见采访两会的中外记者并回答提问》，2013年3月17日，http：//www.gov.cn/2013lh/content_2356400.htm.5月18日，国务院办公厅再次印发通知，对修建政府性楼堂馆所情况开展清理检查；7月23日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，明确提出5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所；12月11日，中纪委根据三中全会决议精神，再提“专项清理干部住房用车，违规一律清退”。 新华网：《中纪委：专项清理干部住房用车，违规一律清退》，2013年12月11日，

表1报告了2003～2012年各省级地方政府年均人均真实公共部门固定资产投资额及年均增长率，据此，可观察到省级地方政府在公共部门固定资产投资方面存在显著性差异：诸如陕西、山东和甘肃等呈现“高投资，高增长”态势，上海、广东和贵州等呈现“低投资、低增长”态势。以一河相隔的陕西和山西为例，陕西的年均人均真实FAPS为741.48，而山西仅为85.51，前者是后者的8.67倍，可见公共部门固定资产投资省际差异显著。

2理论與假设

为何在地方政府行为选择接近同质化的前提下，省级地方政府在公共部门固定资产投资规模及增长率上存在显著性差异呢？公共财政和政治经济学的学者在研究该问题时，大都借鉴经济学中“需求和供给”的分析框架。 Pennings.P.， “Explaining Variations in Public Employment，” International Journal of Comparative Sociology， vol.40， 1999，pp.332～350.中国是共产党领导下的单一制国家，尽管改革开放以来，地方政府在“经济分权”改革中，享有一定的财政收支和经济发展自主权，但中央政府始终牢牢掌控着“政治集权”，因而中央政府享有绝对的权威。 Blanchard，O. and A. Shleifer.， “Federalism with and without Political Centralization： China versus Russia，” IMF Staff Papers， vol.48， 2010，pp：171～179.原国家计委（现国家发改委）在1987年和1996年分别颁布《行政办公楼建设标准（试行）》和《中央国家机关办公及业务用房建设》，对党政机关的楼堂馆所建设予以专门规定，后经调整在1999年12月21日，再次发布《党政机关办公用房建设标准》（以下称《标准》），对各级党政机关干部的办公室面积做出严格规定（见表2），此《标准》通用至今。

《标准》还对党政机关楼堂馆所的选址与建设用地、建筑标准、装修标准和室内环境与建筑设备等进行了严格限定。依据该《标准》，党政机关楼堂馆所建设应总体上贯彻艰苦奋斗、勤俭建国、厉行节约和制止奢侈浪费的方针，符合城市规划要求、与当地经济发展水平相适应、根据使用单位的级别和编制定员、严格遵照建设等级和建筑面积指标，按照统筹兼顾、量力而行和逐步改善的原则进行建设。尽管中央政府对地方党政机关的办公用房建设基于严格的政策限定，但现实生活中，奢华大气的政府楼堂馆所层出不穷，屡见不鲜。

结合中央的政策规定，本文在模型建构中，考察了如下几类变量。第一类是人口变量，包括人口规模、社会抚养比、人口机械增长；第二类是经济变量，包括人均真实地区产值、贸易依存度、城镇化水平和经济增长速度；第三类是交通变量，包括铁路运营里程和公路运营里程，该类变量一方面是考虑到公共部门固定资产投资包括一定的公车购置费用，另一方面通过铁路营运里程和公路营运里程衡量各省的区域面积差异，以克服省际区域面积变量因共线性无法进入面板模型的不便；第四类变量是主体变量，用官民比加以衡量；第五类变量是财力变量，包括财政收入占GDP比重、转移支出占GDP比重和人均真实土地出让金收入；第六类变量是土地变量，用城市建设征地面积加以衡量；第七类变量是政策变量，2003年和2007年中央政府发布通知限制地方政府楼堂馆所建设，由此设置名义变量以检验中央禁令对地方政府楼堂馆所建设的影响程度。其中前三类变量是需求因素，后四类变量是供给因素。此外，模型中还设计了一期滞后变量。

公共部门固定资产投资是公共部门实现公共服务供给的客观要求，一般说来，当地公共服务供给越丰富，客观上就意味着公共部门固定资产投资越高。 张军、高远、傅勇、张弘：《中国为什么拥有了良好的基础设施？》，《经济研究》2007年第3期。人口变量、经济变量和交通变量都是影响地方政府公共服务供给的内在需求变量，因而也就极可能对公共部门固定资产投资具有显著性正相关关系。考虑到人口的规模经济效益，在人口变量中特别设置了人口平方。主体变量、财力变量、土地变量和政策变量都是影响公共部门固定资产投资的供给变量。理论上，除中央政策禁令对公共部门固定资产投资具有负相关关系外，主体变量、财力变量和土地变量均应对公共部门固定资产投资具有显著性正相关关系。此外，考虑到预算政治中的渐进主义原则， Aaron Wildavsky and Naomi Caiden， The New Politics of The Budgetary Process（Fifth ed）， Beijing： Peking University Press， 2006， p.29.當期的公共部门固定资产投资应受到前一期的额度影响，因而滞后变量对公共部门固定资产投资也应具有显著性正相关关系。由此，模型假设如下，见表3：

二、数据和变量

本文所运用的数据集包括了中国31个省级地方政府2003～2012年的相关社会经济数据，这些数据皆来自官方公布的统计年鉴，由此可确保数据来源的可靠性和研究结论的可重复性。其中2010年各省“城镇化水平”数据来自《中国人口统计年鉴》，各省历年“财政转移支付”数据来自《中国财政年鉴》，各省历年“土地出让金收入”和“征地面积”数据来自历年《中国国土资源统计年鉴》，而2012年分省的财政转移支付、土地出让金收入和征地面积数据尚无法获得年鉴数据，其他数据均来自《中国统计年鉴（2004～2013）》。本研究最终样本为2003～2012年中国31个省级地方政府的高度平衡面板数据，名义上总的研究观测点为310个，但存在个别数据缺失的情况。

《中国统计年鉴（2004～2013）》在“按主要行业分的全社会国定资产投资”一栏完整报告了各省的公共部门固定资产投资。鉴于各省在人口规模和固定资产投资通胀方面存在的差异，本文选取“人均真实公共部门固定资产投资”作为面板模型的因变量，以真实描述省级地方政府的固定资产投资抉择行为。而一期滞后变量，指的是“人均真实公共部门固定资产投资滞后一年”。

需求变量中，人口变量中的人口指的是《中国统计年鉴》在“人口”一栏中报告的各省每年“年末总人口”，为检验人口的规模经济效应，计算各省每年“年末总人口”的平方值作为人口平方变量；社会抚养比指的是《中国统计年鉴》在“人口”一栏中报告的“各地区社会总抚养比”，是“少年儿童抚养比”和“老年人口抚养比”这两组数据的加总；人口增长率依据《中国统计年鉴》中“人口”一栏所报告的各地区“本年年末总人口”和“上一年年末总人口”计算而成，用以描述各地区的人口变动情况。经济变量中的人均真实GDP依据《中国统计年鉴》中“国民经济核算”、“人口”和“价格指数”中分别报告的“各地区年末生产总值”、“年末总人口”和“居民消费者价格指数”计算而成，用以衡量各地区的经济发展水平；外贸依存度依据《中国统计年鉴》中“国民经济核算”和“对外经济贸易”中分别报告的“各地区年末生产总值”、“各地区进出口总额”和“人民币对美元年平均价格汇率”计算而成，用以衡量各地区的对外经济联系密切程度；城镇化水平指的是《中国统计年鉴》中“人口”一栏所报告的“各地区城镇人口占总人口的比重”，由于《中国统计年鉴2011》年并未报告该项数据，故该项数据参考《中国人口统计年鉴2011》中的“各地区城镇人口占总人口的比重”；经济增长指的是《中国统计年鉴》中“国民经济核算”一栏中报告的“各地区国内生产总值指数（以前一年为基准）”。交通变量中的“铁路里程”和“公路里程”指的是《中国统计年鉴》中“运输和邮电”一栏中报告的各地区“铁路营业里程”和“公路里程”。

供给变量中，主体变量官民比由《中国统计年鉴》中“就业人员和职工工资”和“人口”中的各地区“公共管理和社会组织雇员”和“年末总人口”计算而成，用以描述各地区的公共部门雇员规模。财力变量中的财政收入占GDP比重由《中国统计年鉴》中“财政”和“国民经济核算”中的“各地区财政收入”和“各地区年末生产总值”计算而成，用以描述各地区的财政汲取能力；转移支出占GDP比重，由《中国财政年鉴》中所报告的各省接受“中央财政转移支付”和《中国统计年鉴》中“国民经济核算”一栏中“各地区年末生产总值”计算而成，用以衡量中央政府对各地区财政转移支付的倾注程度；人均真实土地出让金由《中国国土资源统计年鉴》中的“各地区土地出让金收入”和《中国统计年鉴》中“人口”一栏的“年末总人口”及“价格指数”一栏中的“居民消费者价格指数”计算而成。土地变量征地面积指的是《中国国土资源统计年鉴》中的“征用土地面积”。政策变量中央禁令是名义变量，2003年和2007年中央政府出台政策限制地方政府营建楼堂馆所，故2003和2007年赋值为1，其他年份赋值为0，以此检验中央禁令效力如何。具体的变量界定见表4：

在数据处理上，为满足模型对数据分布的要求，故对人均真实公共部门固定资产投资、滞后变量、人口、人口平方、人均真实GDP、铁路里程、公路里程、人均真实土地出让金和征地面积等变量均取其自然对数值。表5报告了模型中各变量的描述性统计值。除社会抚养比、外贸依存度、城镇化和财政支出占GDP比重等变量在统计上具有较大的波动性和差异性外，其他变量在统计上基本保持稳定，波动性较小。

三、模型报告与统计分析

表6报告了人均真实公共部门固定资产投资双向固定效应面板模型。对于面板数据而言，首先需要通过Hausman检验来判断采用固定效应模型还是随机效应模型进行估计。Hausman检验的原假设认为固定效应和随机效应的估计结果是系统一致的，如果检验结果接受原假设，那么就应该采用随机效应估计；反之，原假设被拒绝，则需要选择固定效应进行估计。在对估计模型进行Hausman检验，结果显示所有模型的检验值均通过1%的显著性水平检验。这表明随机效应与固定效应的估计结果显著不一致应采用固定效应模型；另由于本项研究涵盖了2003～2012年中国31个分省，为控制时间和地域变量的影响，故采用双向固定效应进行模型估计。

根据模型，在需求变量中：1.人均真实GDP对固定资产投资具有显著性正相关影响，考虑到中国GDP的结构性不均衡，特别是大型企业的显著作用，这一方面体现了政府应对企业公共服务需求（特别是企业发展政策、社会治安和基础设施建设等）而积极增加办公场所、办公工具和办公设备的投资，另一方面考虑到企业与政府的政治关联，这也体现了政府与企业的“互惠式合作”，即政府为企业发展做支撑，而企业则资助政府的楼堂馆所建设等；2.外贸依存度和社会抚养比对固定资产投资呈负相关影响，其他公众需求和社会经济发展变量表现不显著，这一方面意味着对外贸易联系越紧密的地方，地方政府的官僚主义和奢靡之风相对较低，政府在社会治理上的自身投资成本也相对较低，但另一方面也说明，政府的自身固定资产投资并不是民众基础服务需求导向型，也并非客观经济发展需求导向型；3.人口规模和固定资产投资呈负相关关系，这一方面是受民族地区的政策扭曲影响，因为随着西部大开发战略的深入推进，中央政府特别注重加强少数民族自治地区的政策支持和财政投入，相应地大幅提升了西藏、新疆、内蒙古、宁夏和广西少数民族自治地区的政府自身固定资产投资水平，另一方面也受东部发达地区“沉淀效应”的影响，整体上由于东部地区发展起步早，公共部门固定资产投资的存量大，近年来整体上中西部地区的公共部门固定资产增长速度高于东部地区，整体而言区域发展差异显著。

在供给变量中：1.财政收入、中央转移支付和征地面积对公共部门固定资产投资均呈正相关，这意味着政府自身固定资产投资受到资金和土地供给的制约，但是模型中相关系数值则表明这种影响并未构成严格的约束条件，而基本上呈现“软预算约束”；2.官民比对公共部门固定资产投资具有显著性负相关影响，这意味着恰恰是在官民比较低的地区，官员由于缺乏必要和全面的监督，因而自利的倾向也就越高，官员越容易为了满足自身办公环境和办公条件的舒适和优越而肆意扩大公共部门固定资产投资，这尤其以安徽、江苏、重庆和四川诸省最为明显，而近年来媒体频繁曝光的奢华政府大楼也恰恰集中于这些地区；3.中央禁令对公共部门固定资产投资具有显著性负相关影响，这意味着中央政府动用政治权威“震慑”地方政府的自利行为是有效的，但是混合模型中名义变量的不显著又意味着，随着时间的推移，中央禁令的效果随之淡化，除非中央政府严抓不懈，否则地方政府的公共部门固定资产投资仍会迅速反弹并加速膨胀。

以上实证分析显示，地方政府公共部门固定资产投资并非公民需求导向型，而是GDP增长需求和官僚自利共同作用的结果，深刻体现了地方政府“亲资本”和“重自利”的特征。这表明，一方面公共部门固定资产投资的增加是经济发展进程中地方政府有效應对社会需求，特别是企业发展需求的必要途径；另一方面，官员的自利和政治家意志也推动了公共部门固定资产投资的扩张，毕竟舒适的办公环境和优越的办公条件也是官员的理性追求，在此激励下，政府公车消费和楼堂馆所建造所需的资金和土地并未构成其扩张的严格限制约束条件。

四、结论与讨论

近年来，地方政府奢华楼堂馆所屡屡见诸报端，不断招致民众的不满和批评。尽管中央政府三令五申，但地方政府违规建造奢华楼堂馆所的现象仍是屡禁不止，这严重影响了政府的公信力。本文通过对2003～2012年公共部门固定资产投资面板数据的实证研究，发现：1.以人均真实公共部门固定资产投资而论，地方政府之间存在巨大的差异性，诸如陕西、山东和甘肃等呈现“高投资，高增长”态势，而上海、广东和贵州等呈现“低投资，低增长”态势；2.地方政府公共部门固定资产投资的扩张是GDP增长需求和官僚自利共同作用的结果，一方面体现了发展型政府“亲资本”的特点，另一方面又体现了公职人员的官僚主义和自利的特征。因此，中央政府要严抓党政机关的楼堂馆所和公车消费等，有效约束和规制政府行为，重塑政府公信力。

对于各地区公共部门固定资产投资规模和年均增长速度上的差异，有三种现象特别值得关注：1.北京等地区在2003年之前，特别是90年代，公共部门固定资产投资处于高速扩张时期，公共部门固定资产投资规模和增长速度居高不下，但2003年之后其投资规模和增长速度均保持在较低水平，某种意义上这显示了公共部门固定资产投资的“积淀效应”，即社会经济发展到一定程度后，政府客观上需要一段时期密集地改善办公条件和办公环境，随后公共部门固定资产投资的规模和增长速度便快速下降。2.山西等地区的公共部门固定资产投资一直处于较低水平，而陕西和山东等地区的公共部门固定资产投资则一直处于较高水平，某种意义上这显示出地区间的“文化差异效应”，即行政文化氛围浓郁的地区相对于商业文化氛围浓郁的地区，可能更强调公共部门固定资产投资。3.西藏和内蒙古等少数民族自治地区的人均真实公共部门固定资产投资和年均增长速度普遍处于较高水平；这显示出“民族政策效应”，即中央政府对民族地区的公共部门固定资产投资基于充足的政策和财政支持，以维护民族地区的团结和稳定。

新一届政府上任伊始，便严抓干部的工作作风建设，更是“四个月内三提政府楼堂馆所问题”，在中央政府的政治高压下，地方政府的公共部门固定资产投资受到有效的控制。许多地区已批待建的政府楼堂馆所纷纷停建，已建成的办公场所等也已外租民用或商用，中央政府的清查工作得以有效开展。然而，在一些中西部地区，特别是工商业发展落后地区乡镇政府，党政机关办公场所破旧不堪，难以在当地人民心中树立权威，也难以充分应对经济社会快速发展所带来的客观社会服务需求，特别是难以有效应对日益严峻的社会治理问题，这也构成了较大的社会压力。因此，清查政府楼堂馆所过程中也不应搞“绝对化的一刀切”，应具体考虑到地方经济社会发展的实际，楼堂馆所清查行动应服务于经济社会稳定和发展的大局！

作者单位：清华大学公共管理学院

责任编辑：韩海燕