我国海关特殊监管区域的回顾与展望

【摘 要】从1990年5月国务院批准设立上海外高桥保税区至今，经过20余年的发展，作为我国经济承接产业转移、联接国内国际两个市场特殊功能的重要平台，海关特殊监管区域从无到有、从少到多，形式不断创新，面积逐步扩大，并成为促进对外贸易和经济发展的重要力量。面临后金融海啸时期的全球经济新挑战，通过整合海关特殊监管区域的政策与功能，除了以低成本和低税负直接吸引外资，实现弹性化和个性化服务，让现有区域资源得以充分利用，发挥最大效能，对我国转变外贸增长方式、延长加工贸易价值链具有特殊意义。

【关键词】对外贸易；海关特殊监管区域；发展；整合

一、引言

“海关特殊监管区域”一词我国官方首次正式使用于2006年生效的海关总署令《海关对保税物流园区的管理办法》中。目前，海关特殊监管区域有6种模式：保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区（因地理位置特殊现全国只有一个珠澳跨境工业园区在此不做分析）、保税港区和综合保税区。海关特殊监管区域是我国经济承接产业转移的重要平台，是招商引资的前沿阵地，也是资源集约化程度最高、对外向型经济贡献最大的战略高地，其发展和未来走向对于我国加工的转型升级以及对对外易的发展有着特殊意义。

二、海关特殊监管区域概述

海关特殊监管区域是指经国务院批准，设立在中华人民共和国境内，赋予承接国际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域。区域内实行普遍均优于境内其它地区的海关监管政策，具有“境内关外”的特色，即在该区域内流通的货物视同于在关境以外，基本不受本国进出口税收政策和贸易管制政策的约束，同时区域内的海关监管方式较为简化。究其根本，国家建立海关特殊监管区域的目的在于通过降低特殊区域内国际间货物的流通成本，吸引和发展转口贸易和进出口贸易，利用外资、引进先进技术和科学管理方法，增加劳动就业，开拓国际市场、扩大出口、增加外汇收入，最终实现促进本地区乃至本国经济发展的目的。

三、海关特殊监管区域发展沿革

自改革开放以来，我国积极借鉴国际上的成功经验，不断探索建设有中国特色经济的道路，在海关特殊监管区域层次上逐渐推进，取得了一个又一个新的突破。

1.保税区

1990年5月，国务院批准设立了我国第一个海关特殊监管区域——上海外高桥保税区，定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。保税区作为我国海关特殊监管区域最早出现的一种形式得到迅速发展，短短6年，国务院又相继批准设立了天津港、深圳沙头角、深圳福田、广州、大连、海口、厦门象屿、张家港、宁波、福州、青岛、汕头、深圳盐田和珠海等保税区，基本覆盖了所有沿海重要口岸。但1996年之后，鉴于保税区在建设和发展过程中出现的一系列问题，尤其出现较为严重的走私案件后，国家取消了初期设计的入区退税功能，这使保税区的发展受到严重制约。之后国务院停止批准设立新的保税区。

2.出口加工区

2000年4月，经国务院批准又一海关特殊监管区域——出口加工区开始试点，首批试点加工区15个。基于之前的保税区政策，出口加工区主要侧重于发展加工贸易，扩大产品出口，其分布不仅限于东部沿海经济发达地区，还包含了四川成都、湖北武汉、广西北海、陕西西安、重庆、河南郑州、安徽芜湖、乌鲁木齐、江西九江、南昌、郴州等中西部地区。目前全国批准设立的出口加工区已多达69个。但由于缺少保税物流功能、减免税设备无限期监管、边角废料难以出区处理等问题制约了出口加工区的进一步发展。

3.保税物流园区

2003年12月，国务院批准上海在保税区的基础上，设立上海外高桥保税物流园区，进行区港联动试点。保税物流园区是在探索保税区与港区协调发展的基础上建立起来的又一种海关特殊监管区域的形式，其侧重点是依托港口资源，加快发展国际物流产业，实现采购、配送、分拨等物流功能。2004年8月，国务院又批复同意在天津、深圳、大连、厦门、张家港、宁波和青岛等保税区设立物流园区。截至2013年底，全国运作中的保税物流园区已超过50个。

4.保税港区

2005年6月，国务院批准设立上海洋山保税港区，2006年8月和10月，又分别批准设立天津东疆保税港区和大连大窑湾保税港区。保税港区具备港区、物流、加工、展示四大功能，全面发展港口作业、中转、国际配送、国际采购、转口贸易、出口加工、展示七个方面的业务，是我国目前形式最新颖、布局最完备、功能最齐全、政策最优惠、运作最宽松的海关特殊监管区域，其运作模式也最接近国际上自由贸易区的运作惯例。2014年5月5日，国务院批准设立的第14个保税港区——福州保税港区（一期）正式封关运作。

四、海关特殊监管区域的发展趋势

从保税区到出口加工区，从保税物流园区到保税港区，我国的海关特殊监管区域从无到有、从少到多，形式不断创新，面积逐步扩大，并成为促进对外贸易和经济发展的重要力量。

1.海关特殊监管区域之“特”

海关特殊监管区域的“特别”之处归纳起来，主要在于以下政策优势：一是海关监管政策。特殊监管区域实行海关物理围网封闭管理，进行简化快速通关作业。二是税收政策。入区企业生产自用的设备、原材料、办公用品可以免税；同时区外入区的国产设备、原材料、基建物资等可以退税。三是进出口政策。海关特殊监管区域内企业一律实行以企业为单元的电子账册监管，加工贸易限制类商品可以在区内生产，且不实行保证金台账制度。四是物流政策。各特殊监管区域之间的货物可以自由流转。

2.目前海关特殊监管区域经济运行情况

截至2013年底，全国海关特殊监管区域共计110余个，总规划面积441.1平方公里，验收面积235.8平方公里，进出口总值7074.7亿美元，同比增长16.6%，占同期外贸进出口的17%，比上年增加1.3个百分点，解决就业约190万人，成为中国外资高度集聚区和地区经济的重要增长点。但海关特殊监管区域总体布局呈现出南多北少、东多西少；东部沿海地区分布较为集中且种类齐全、中西部经济区域种类布局相对单一且分散的问题。而且海关特殊监管区域依地方政府的申请而批准设立，同时存在区域化发展产业同构甚至恶性竞争的现象。

3. 海关特殊监管区域面临整合

20多年来，我国保税区、出口加工区等各种海关特殊监管区都得到了充分的发展，但功能、政策、适用法律法规和海关监管制度的不一致，既不利于我国保税监管格局的一体化建设，也不利于其自身的发展，因此区域整合势在必行。早在2005年，国务院副总理吴仪在全国出口加工区工作会议上就提出“要继续深化保税加工和保税物流监管制度改革，对各类特殊监管区域和场所进行功能整合”，“配合特殊监管区域功能整合，实现各类特殊监管区域优惠政策叠加和整合”。2006 年温家宝总理视察海关总署时把区域整合工作提高到转变外贸增长方式这一高度，提出要“推进海关特殊监管区整合，充分发挥特殊监管区域的示范、导向和辐射作用，增强国内配套能力，延长加工贸易价值链。加快建立新型保税监管体系，积极支持大型物流枢纽、区域性物流中心建设，更好地承接国际现代服务业转移”。王岐山副总理在2008 年视察海关时明确强调要将海关特殊监管区整合成统一的海关特殊监管区。

4.海关特殊监管区域整合方向

区域整合不仅是我国外贸发展的内在需求，也已经成为海关特殊监管区域可持续发展的重要命题。整合意味着对我国海关特殊监管区各种因历史原因被分散化的要素重新组合，形成新的发展模式，以利于在经济建设中发挥更大的作用。一是从宏观发展策略上进行整合，打破行政区域限制，统一区域规划，探索区域可持续发展之路。二是从经济优惠政策功能方面进行整合，逐步形成更加符合当代国内外经济发展要求的新模式。三是从海关监管模式中进行整合，减少因为监管模式不同而对海关特殊监管区发展产生的制约。鉴于我国海关特殊监管区域的发展现状，应重点关注现有海关特殊监管区域功能的提高与完善，通过对现行特殊监管区域的整合，让现有区域资源得到充分利用，发挥最大效能，最新的海关特殊监管区域——综合保税区即为这一思路的明显举措。

2006年12月苏州工业园综合保税区作为海关特殊监管区“功能整合、政策叠加”的示范点获得国务院的批准（将出口加工区、保税物流中心和海关直通监管点进行整合），集保税区、出口加工区、保税物流区、港口等多项功能于一身，理论上达到国外自由贸易区的基本功能。截至2013年，国务院批准设立的综合保税区达到31个。

五、结语

二十余年来，海关特殊监管区域在我国的对外贸易中发挥了重要作用。随着经济全球化进程的加快，特别是2008 年由美国次货危机引发的金融危机席卷全球，六年后的今天金融海啸余波犹存，欧美经济始终未走出颓势，我国外贸企业绩效也受到极大负面影响。海关特殊监管区处于我国与世界市场交界点，更是首当其冲。如何促进海关特殊监管区域的不断发展，在功能定位、区位布局、政策、产业发展等方面的整合具有特殊的意义并且势在必行。

参考文献：

[1] 中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法. 海关总署令第134号，2005

[2] 盛光祖.优化海关监管和服务为保持经济平稳较快发展做出贡献——在2009年全国海关关长会议上的讲话[R].北京：海关总署，2009

[3] 中国保税区出口加工区协会.两区概况[EB/OL]. http：//www. cfea.org.cn/03.asp，2013-12-07/2012-03-27

[4] 吴宇.我国将对海关特殊监管区域实施优化整合[EB/OL]. http：// www.sh.xinhuanet.com/2013-11/22/c_132910278.htm，2013-12-07/2012-03-27

作者简介：

陈科（1977—），女，上海淞江人，硕士研究生，研究方向国际经济与贸易。