集体建设占用农用地补偿的必要性与可行性分析

程文仕　王栋　黄鑫

摘要随着社会经济发展、城市化进程和新农村建设的加快，建设用地的需求不断增加，集体建设占用农用地日趋增加，但由于目前农用地转用增值机理不清、增值收益归属不明等原因，集体建设占用农用地得不到补偿。该研究在提出集体建设占用农用地补偿概念的基础上，运用问卷调查和理论分析方法，分析集体建设占用农用地实施补偿的必要性与可行性，以完善农地非农化补偿机制。得出以下研究结论：集体建设占用农用地实施补偿符合社会经济发展要求，是解决当前农地流转问题、保护农民权益、提高土地资源节约集约利用的有效手段。

关键词集体建设；农用地；补偿；农地非农化

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）12-03724-03

基金项目2010年度国家社会科学基金西部项目（10XJY031）；2011年国家自然基金地区项目（41161066/D010702）。

作者简介程文仕（1976- ），男，陕西南郑人，副教授，博士，从事土地资源、土地经济和景观生态学研究。

随着社会经济的快速发展，城市化进程和新农村建设的加快，大量的农用地通过国家建设征地（征收和征用）和集体建设占用转为非农用地。按照我国现行土地管理法，国家建设征地对于被征地集体及其村民有着明确的补偿规定（包括补偿安置对象、方式、程序、标准等都有严格的规定），但由于目前农用地转用增值机理不清、增值收益归属不明等原因，同样是建设占用农用地的集体建设占用农用地对农民和农民集体却不给予任何形式的补偿。笔者在提出集体建设占用农用地补偿的概念的基础上，分析了集体建设占用农用地补偿的必要性与可行性。

1集体建设占用农用地补偿概念的提出

集体建设占用农用地补偿是指集体或集体成员因为从事公共建设、公益事业、兴办乡镇村企业或建住宅等，经依法批准后，在集体或集体成员正在使用的农用地上从事非农业建设前，向集体及其农用地使用者（包括原农用地使用者和建设实施可能对相邻主体利益产生影响的其他农用地使用权人）给予一定的补偿。

目前，尽管我国国家建设占用农用地有严格的征地补偿办法、标准和程序，但集体建设占用农用地补偿问题一直没有被正式提及。

2集体建设占用农用地补偿的必要性分析

2.1是土地增值和生态破坏的必然要求集体建设占用农用地一方面会使得土地发生增值，另一方面会影响和破坏生态环境。由于土地征收，出现的农用地转为建设用地中的土地增值主要来源于：投资性增值、法律制度引导性增值、用途转变性增值、供求性增值和辐射性增值[1]。集体建设占用农用地不存在法律制度引导性增值问题，但同样存在投资的增加、用途的转变、供求关系的变化以及基础设施建设使土地价格升高等問题，也必然存在土地的增值，集体建设占用农用地的一部分土地增值必然应归原集体和集体土地使用者所有。集体建设占用农用地由于产生了环境污染、景观破坏、生态失衡、生物多样性降低等外部不经济现象[2-3]，需要对由于生态破坏而造成直接损失的组织和个人进行补偿，需要对遭受破坏的生态环境本身给予补偿，需要对保护农地和促进农地生态环境良性发展的组织和个人进行补偿。

2.2有利于“三型社会”的协调发展中国人口学界于2010年首次提出“三型社会”的概念，“三型社会”即资源节约型、环境友好型、人口均衡型的社会，未来的社会发展中“三型社会建设”将是一大趋势。如何建设“三型社会”以及在“三型社会”视阈中人口对资源、环境的影响到底怎样是研究中面临的一大难题[4]。集体建设占用农用地这一过程，本身涉及农用地资源的不可逆性开发，其中人口增加是集体建设用地扩张的主要驱动力之一[5]，农用地转为建设用地，使农用地资源原有的性态、景观、功能等发生彻底的改变，甚至功能消失，通过经济杠杆能限制人们对建设用地的过量需求，集体土地使用者对所取得的集体建设用地也会尽可能节约集约利用，并努力搞好环境的保护与整治，有利于人口、资源、环境协调发展。

2.3有利于现行收益分配机制的健全近年来农地非农化进程逐步加快，然而现行收益分配机制并没有随之健全。在市场经济条件下，农村集体土地仍然实行计划经济条件下的配给制征用和补偿思路，对农民集体及被他人建设使用的原农用地使用权人不公平，也给土地使用者和政府带来了很多社会问题。农民集体作为集体建设用地的所有权人在用地流转收益分配中占据重要地位，但一些用地流转只发生在使用权人之间，实践中对于农民集体的理解及其执行机构的认识较为混乱，一些村委会、村干部滥用职权、谋取私利的现象时有发生，这就需要在理清农村集体土地的概念和性质的基础上，找到农民集体参与集体建设用地流转收益分配的合法途径[6]。一些农村集体和农民个人开始将农地以非法形式带入建设用地交易市场，集体建设占用农用地中土地所有者应得的收益无法充分体现。并且在各种形式的自发流转中，由于土地市场机制不完善、交易程序不规范，以及缺少有效的交易保障等因素，农民土地权益屡遭侵犯[7]。这一系列问题的解决，有赖于从源头上建立集体建设占用农用地补偿机制。总体而言，集体建设占用农用地补偿机制的建立是明确农用地转用增值机理、增值收益归属的重要内容，可以使现行收益分配机制更加健全，使其内涵不断丰富，农民土地权益保护得到不断增强。

2.4有利于保护农民生存发展权农民作为集体建设用地的实际享用者，应该在集体建设用地流转的各种法律关系中享有最终受益者的地位和权利，但在“农民集体”和地方政府面前却始终处于弱势地位，在集体土地“非农化”过程中，政府、村组织在实际分配过程中占了很大份额。一方面，从农民集体所有权的性质来看，农民集体所获得的土地流转收益应属于本集体成员集体所有，应由集体成员共享这部分收益，即大部分收益应落实到每个集体成员[8]，而集体建设占用农用地原承包者却没有得到应有的补偿。另一方面，村民有了土地，就有了保障足够生存所需粮食的用地，一旦被建设占用，就失去了基本的生活保障。集体建设占用农用地不给予集体土地使用者补偿，农民的合法权益得不到保障，并且严重影响制约了农民的生存发展权，这有悖于社会公平。因此，建立集体建设占用农用地补偿机制，能够切实保护农民的利益，保护农民生存发展权。

2.5有利于集体土地流转市场的建立按照现行土地管理法的规定，除兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业、村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这种对集体土地产权的歧视安排导致了农民对现行法律的规避，特别是受因土地用途转换带来的巨大土地收益的诱惑，农民更愿意自我开发土地或者与开发商等利益主体以各种形式暗箱操作，使集体土地隐形入市，从而给自己带来更大的利润。其中，最为典型的就是“小产权房”，这些“商品楼”没有合法的交易手续，但因为价格便宜，而受到一些低收入者的追捧。另外还有一些房地产项目“以租代征”，打着设施农业旗号包装成农业大棚却实施房地产开发，致使大量耕地被占用，引起村民上访，也为耕地保护工作带来了困难[10]。实行集体建设占用农用地补偿机制可以有效遏制“小产权房”、“以租代征”等问题，可以为集体土地流转市场的建立创造有利条件。

2.6有利于集体土地的节约集约利用与管理严格的农村集体建设用地管理制度，对推进农村产业发展，增加农民收入、保护耕地红线、保障农民合法权益方面，起着至关重要的作用。目前集体土地管理较为混乱，集体土地一直处于政府用地征地、村民委员会以及农民乱用乱占进行非农建设中，土地利用粗放，浪费现象较为普遍。实现集体建设占用农用地补偿机制，既可以完善集体土地法律体系，有效实施城乡建设用地增减挂钩，实现农地资源的优化配置，建立土地整治新机制，实现“农地非农化”配置与“农民非农化”的协调，同时通过经济杠杆限制人们的建设用地需求，实现土地资源的节约集约利用，有效地缓解土地需求的压力，保障国家粮食安全，加强对优质农地和生态保护区的保护力度，从而促进集体土地制度发展改革，提高农民生活质量，构建和谐社会，带动整个“三农”发展。

3集体建设占用农用地补偿的可行性

3.1集体建设占用农用地补偿符合国家立法的基本要求我国现行宪法、农村土地承包法、物权法都明确规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。按照现行土地管理法的规定，兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业、村民建设住宅经依法批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地。近几年，又出台了《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》等一系列文件，国家对农村集体建设用地管理越来越重视，目的就是要依法纠正和遏制违法违规使用农村集体土地行为。没有任何法律法规规定集体建设占用农用地不能进行补偿，并且都在强调保障农民合法权益。2011年4月初，国务院总理温家宝在吕梁山区考察时强调“土地是农民最大的社会保障，维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益”。可见，集体建设占用农用地补偿完全符合我国立法的基本要求。

3.2集体建设占用农用地补偿符合村民意愿——基于兰州市安宁区的实证研究农民是土地改革的主体，农民的意愿反映了社会需求。为了摸清村民对集体建设占用农用地补偿的意愿，2013年5月，课题组老师组织学生在兰州市安宁区开展了一次“集体建设占用农用地补偿意愿调查”，共计采集到了301份有效调查问卷，包括115份被占地者調查问卷，53份集体建设占用他人使用农用地者调查问卷，31份占用自家使用农用地者调查问卷，102份没有占地和被占地者调查问卷。调查结果见表1。

3.3农村集体土地确权登记发证和农用地分等定级估价为集体建设占用农用地补偿准备了条件根据国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）文件精神，全国范围内的农村集体土地确权登记发证工作全面展开，这一工作的实施，必将对农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等权属情况进行全方位的勘测和登记，完成后通过动态监测管理，能随时准确地提供集体建设用地权属情况，为集体建设占用农用地补偿提供准确的界址、权属等档案资料。自2003年8月1号颁布实施《农用地分等规程》、《农用地定级规程》和《农用地估价规程》以来，全国范围的农用地定级工作已经完成，正在实施农用地定级和估价工作。这些工作能够提供农用地质量差异等级和农用地价格方面的信息，为集体建设占用农用地补偿标准和办法的确定提供有力的依据。

3.4国家建设征地补偿实践为集体建设占用农用地补偿提供了可资借鉴的方式和标准自1953年12月5日中央政府出台了新中国第一部较完整的征地制度《国家建设征用土地办法》以来，国家建设征地补偿经过60年的实践，在征地补偿对象与范围、方式、程序、标准的确定等方面不断完善，现已形成了以征地区片综合地价和征地统一年产值标准为核心的征地补偿体系。同样是建设占用农用地，集体建设占用农用地补偿在补偿对象与范围、方式、程序、标准的确定等方面，可以借鉴国家建设征收土地补偿体系，或者结合集体建设占用农用地实际，对国家建设征地补偿方面的方法和经验进行适当改进，形成新的集体建设占用农用地补偿机制。

4结论

综合以上分析，集体建设占用农用地补偿有利地促进生产力发展与农民生存发展权的保护，符合国家立法的基本要求和村民意愿，加之农村集体土地确权登记发证和农用地分等定级估价工作的开展为集体建设占用农用地补偿准备了条件，国家建设征地补偿实践为集体建设占用农用地补偿提供了参考，集体建设占用农用地补偿机制的建立切实可行。当然实施集体建设占用农用地补偿要充分考虑乡镇村公共建设和公益事业，根据乡镇企业和村民建住宅的特点，从农村实际出发，结合货币补偿、社会保障的收益补偿、农民的人力资本投资补偿、农地非农化现象进行生态补偿，规范收益分配机制，才能切实搞好集体建设用地占地补偿的相关基础工作。

参考文献

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