基于原真性评价的村镇文化分权化监管机制研究

张戈 马超

摘要 以原真性评价体系模型的评价标准为基础，探讨历史文化村镇分权化监管体系机制的建立问题。从考评模型的层次、特征指标、真实性评价3点进行契合村镇原真性的筛选，从而在管理层面以监管主体—利益相关—协调组织为脉络，梳理村镇文化传承的监管机制，提出适合于中国历史文化村镇的文化传承管理体系机制。

关键词 原真性；村镇文化；传承

中图分类号 S26；TU982.29 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）16-05114-05

快速城镇化中历史文化村镇急需有效的监管

历史文化村镇蕴藏着宝贵的遗产，因地域、习俗和建筑风格迥异，村镇文化也大相径庭。当今快速的城镇化过程中，村镇居民的需求与时俱进，其部分本真的村镇文化功能与意义在减弱及消失，存在更新的压力，而对其所承载的文化功能的保护受到经济因素的制约与影响，没有有效发挥作用[1]。近期中国经济的崛起和城镇化进程的跃进，使得具有以上文化特征的历史文化村镇在日常生产生活中功能使用的保护面临严峻的挑战，相应的特有文化也受到冲击。所以，基于原真性评价的监管方法急需在村镇文化传承更新中得以确立。

1.1 以原真性作为管理方法的切入点 村镇文化中原真性的构成要素明确了历史文化村镇的价值所在，这些要素也就是未来村镇文化传承管理的主要内容。而“原真性”危机等一系列修旧如旧的大拆大建体现了没有将原真性原则应用于保护中对村镇文化的重大危害。原真性原则在村镇文化保护中的应用已经迫在眉睫、刻不容缓。

以原真性为切入点首先有利于人们树立正确的保护思想和观念，认识科学的历史保护的措施和方法。让人们更清晰地了解历史保护的本质是保护文化遗产的价值，也就是保护原真性，切实地保护有价值的信息源要素，避免人们在对历史遗产进行保护时迷失方向或把握不住重点，有利于真实历史信息的保护和传递。其次，有效截断产生“原真性”危机的根源。无源即断流，对一些不恰当的修缮、盲目的翻新等破坏现象的发生以思想层面予以遏制。再次，有利于探索适合各村镇本地特色的科学保护方法。通过对融入场所精神的“中国特色原真性”的深入理解，并应用于历史文化村镇之中，将有利于历史城镇由内而外地实现健康发展，充满活力，使社会效益、经济效益、文化效益、环境效益得到综合提升。

建立适用有效的评价体系。历史文化村镇的村镇文化评价体系是建立在客观评价方法基础上的。在村镇文化的评价因素中，部分因素可直接用数值来衡量其等级，将这些因素及指标独立出来，构成适用于本地的客观评价分体系是建立分权化监管的前提。

评价体系一般以行业内的技术和质量规范为标准，这些标准大部分已经条文化、定量化，而且受到国家的法律保护，具有法律效力。客观评价体系主要是定量评价，分为建立模型，收集信息，进行等级评价几个步骤，利用统计图表来描述评价结果，使结果更直观，更易于理解。这种方法的优点是易于规范化和推广，有较强的可比性，同时可针对本地村镇文化特点制订指标特征化的评价因子。

1.2 基于评价结果的分权化管理方法 村镇文化的管理保护工作是一种有意义的文明行为，是属于整个国家和全体人民的理智的公益活动，因此只能是代表公众利益的政府行为。保护工作实际上是政府依据法规进行维护公众利益的行政管理活动。但对于文化的传承保护仅仅依靠技术性保护措施是不够的，还必须建立一套科学的保护文化遗产的管理制度，正确地处理政府、公民在保护文化遗产中的相互关系。

根据公共管理学中的“关注权利与责任的一致性”，国务院建设主管部门和国务院文物主管部门应建立真正的责任管理机制，负责全国历史文化村镇的保护和监督管理工作。笔者认为，历史文化村镇不但涉及保护文化遗产，还涉及村镇的建设与发展，故应以建设规划部门作为历史文化村镇主管部门，文物主管部门作为历史文化村镇主要协助管理部门。地方各级也应明确历史文化村镇保护管理的主管部门，明确各相关部门的职责，理顺管理主体、利益相关人等管理体系。村镇文化保护是一项系统工程，不仅要求城建和文物部门协调合作，还要有国土部门、旅游部门、环保部门、财政主管部门、房管部门等的配合，要出台地方保护政策，明确各部门的职责，减少职能交叉的环节，提高行政效率。

2 关于现行村镇文化评价体系的特征及其局限性

中国现行的村镇文化评价体系技术文件主要包括评选办法和评价体系两部分。其中，评价体系基于研究分析村镇文化价值标准，尝试建立科学完善的文化评价体系，对村镇文化进行量化评价分析。评价体系涉及三方面内容，即物质文化遗产、非物质文化遗产以及文化保护措施，强调整体保护思想；运用量化评价指标，是评选历史文化村镇的重要依据。关于以上办法的评价方法、目标、内容，笔者进行了全面研究分析，概括主要包括以下几点。

2.1 评价结果从优，内容单一 目前，我国评价体系更多侧重于“评优”，即评价分析历史文化村镇的文化价值、文化特色以及有关保护措施，然后从申报村镇中挑选出符合标准的历史文化村镇。由于我国幅员辽阔，村镇起源变迁的自然环境不同，文化发展的人工环境复杂，单一的从优评价容易出现“沧海遗珠”的现象。

2.2 评价体系的静态封闭，缺少灵活性 除了评价目标单一外，评价体系也不够灵活，比较封闭。现阶段，我国村镇的评价体系主要分为两个部分，一是文化价值特色，所占比例为70%，二是保护措施，所占比例为30%，各项评价指标都有相应的分值。这种评价体系虽然比较规范统一，但也存在以下问题：①会排除有很高文化价值但保护措施不完善的申报历史文化村镇，还有个别村镇为了申报成功，在申報流通环节做浮于表面的保护工作，以应付上级检查。评价体系不仅关注文化价值特色，也关注保护措施，这和强调保护管理的世界遗产评选原则比较相似，但两者有明显区别。世界遗产评选中的保护措施标准是根据《世界自然文化遗产保护公约》来制订的，即保护责任由缔约国自己来承担。而我国历史文化村镇评选是基于国家政府角度的保护要求，所以国家政府可以为历史文化村镇提供保护，逐步完善相应机制，而并非一定要把保护措施作为评价标准[2]。②忽视了地区差异和不同类型特点。由于自然环境、地区文化、历史背景不同，我国历史文化村镇在规模、建筑年代上都存在明显差异，而且分布范围广。诸如山东胶济铁路沿线的很多近代村镇都没有被评为历史文化村镇；我国西南地区由于地形所限，其村镇规模较小，很难达到《条例》中规定的“历史建筑”数量、规模标准，但这些村镇的整体景观十分和谐且富有文化特色。现行评价体系采用的统一规范标准没有充分考虑到地区差异，使得评价结果不够准确[3]。

2.3 评价指标的非特征化 评价体系中的评价指标共分为14个大类，其中包括23项具体指标，从整体上看是比较简单方便的。但在指标细化、分值确定、指标权重等方面还存在一些问题，主要表现为：①偏重于文物珍稀程度和历史久远度，其所占分值达到10分；而对于自然环境评价不够重视，分值只有2分。而事实上，山水田园景观也是历史文化村镇的重要组成部分，是其文化价值特色的集中体现。②忽视原生态文化建设。像核心文化保护区生活延续性所占分值只有5分（假如村镇每公顷土地常住人口少于50人，就属于空心化，要扣除一半分数），非物质文化遗产只有3分，而物质文化遗产各项指标总分为57分。③用同一个体系来整合特征评价指标和真实完整性评价指标，但两者没有形成相互对应。这样一来，特征要素不能得到相应的真实完整性评价，文化价值真实性无法体现；而真实完整性评价指标缺乏相应特征要素载体，使得评价活动缺乏有效依据[4]。

2.4 评价方法的便利性 因为申报评选的村镇数量很多，考虑到可行性和便利性要求，第一批到第五批文化村镇评选采取“自下而上”逐级申报方式，即地方村镇填写有关评价表格，之后由评选部门按照表格数据信息以及评价体系标准对村镇进行考核打分。评选部门通常只会修正填报人不理解的内容部分，调整历史人物、事件等评价项目，而在价值特征评价、真实完整性评价方面缺乏规范考核机制。

从目前来看，我国历史文化村镇评价还是采取一种单向的评价体系，尽管操作简单方便，但不够科学合理，尤以“自下而上”的基层评价缺失更甚[5]。传承发展村镇文化是一项长期艰巨任务，伴随着社会进步发展，村镇文化保护发展问题日益凸显，文化价值体系结构更加复杂，如果只是为了“评优”，而不考虑居民等自身使用的感受，这样难以适应社会发展需要。现在很多历史文化村镇在成功申报以后就忽视了保护工作，很大程度上是由于单一的“评优”目的造成[6]。

3 基于原真性评价标准建立村镇文化评价体系

村镇作为自组织特点强烈的聚落，对管理制度的认识没有城市深刻。尤其以村镇原住民的视野观察诸如习俗、节庆、手工品等耳濡目染的历史文化村镇，无法激发强烈的保护意识。在此需要以现存历史文化村镇为基础，梳理文化空间的权重等级，确认责任明确的监管机制。

原真性是考核历史文化村镇是否稳定及保护措施是否贴切有力的重要指标。由于我国村镇跨度大，民族众多，且村镇特点在指标层和因子层的垂直关系中因地方特色不同，单一以现行评价体系进行传统历史文化村镇等级评价会出现偏差。所以建立一个以原真性为基础的历史文化村镇评价体系是对未来村镇自身传承的制度奠下稳固的踏脚石。

目前评价方法的建立有广义原真性评价体系（图1），考虑到需要调查的内容繁复浩大，从便利程度和可行性上，主要通过以下几点确立该评价体系的建立。

（1）以该村镇价值评判标准与保护为核心建立原真性评价体系。这里的价值标准包括对该历史文化村镇要素的指定、登录等进行评价（双轨制度），而保護的原则是根据原真性的还原程度是否达标。由于文化标准没有定量计算或直接获取数据，所以在评价时不可仅以“有没有”、“多不多”来衡量，对申报的文物、行为文化需要原住民介入，并与专家团队及相应主管人员同步评价。该部分内容应成为日后设立监管机制的核心评价依据。

（2）参评选项的分类应有利于分配地方的有限资源分级保护，而分类遵循自然环境、人工环境、人文环境以及对三者之间交叉、边缘部分进行有针对性的保护。因此，充分把握该地域资源的多样性及现有文化差异性是对该评价体系服务于未来监管的前提条件。

（3）建立贯穿文化传承全过程的评价体系，提供丰富信息资源，明确价值评判标准，从而加强监督管理，有效防范风险[7]。在运用评价结果过程中，除了关注监管保护工作是否根据评价结果要求进行、有关投入支持是否足够外，更重要的是以上措施是否针对本村镇的特色进行合理安排。因为保护是一个动态过程，文物古迹包括民风民俗随政策或年岁的颁布或推移会有不可干预的外力影响，因此对测评结果的监测，尤其是一定周期内文物多次评价结果的差异有何变化，需要对其发展趋势、变化原因及相应对策及时作出调整，并在多次调整后设立预警机制。

（4）在考核体系的指标选择上，应该合乎村镇本土属性。关于“乡村文化景观遗产”问题，原国家文物局局长单霁翔指出，乡村聚落形态和城市相比是有明显区别的，乡村文化景观遗产是人与自然长期相互影响作用的结果，是乡村人民劳动智慧的结晶，反映了乡村社会历史变迁[8]。这些文化景观遗产具有重要的观赏、研究价值，也是留给现代人的一笔宝贵财富。因此，在保护乡村文化遗产时，指标选择有两点考虑：①对村镇生存环境及自然环境的相互关系做出协调选择。不仅要考虑其本身的自然属性，还要考虑一些附加属性，包括农业发展、公共交通、景观特色等；②关注当地社会生活延续性，继承保护文化遗产[9]。既有城镇化挤压的村镇空间贴合本地风貌、民俗的人地关系是本地村镇的瑰宝，如何将其原汁原味的生活体验及传统结合物质空间载体，在混凝土时代继续传承，是该村镇价值构成的重要成分（图2）。

考评体系在采用上述评价方法时，要从特征指标、真实完整性指标两个角度来评价。特征指标的构成选取综合了地域性、模糊性、复杂性等特点，如因文化要素占重要部分，对聚落的优美程度等都有定性的考量。而真实性则需定量考究（街道的原材料所占比重、原住民所占比重、原住民数量、街道面积、两侧街道的原始建筑风貌数量等），进而综合二者进行定性定量的考核。

借鉴日本文化保护策略的双轨制度进行申报、评价，另该体系在检测中需要除了原住民、村镇主管外的第三方评估机构，即专家评定团队，进而达到最专业、客观的结果。这里的评价和检测过程弥补了“顶层设计”的缺陷，即由上而下的保护方法。由于原方法不具备民间特色，过于依赖成功的既成评价体系，忽视了地方村镇等规模较小的细节。所以加入第三方评委，不仅可以根据申报材料的真实性进行打分，同样可以以专员的身份现场勘查，核实申报材料的准确性，可保证结果的合理性。由于第三方专员的专业知识体系，该评估报告结果是决策层的重要参考。

综上所述，笔者从历史文化村镇的实际情况出发，归纳整理了历史文化村镇基本特征，提出村镇文化考评体系模型，如表1所示。

分值需由当地协调委员会相互协商后合理设置。根据本地实际情况，每项分值范围为0～4分，各项合计100分。

4 适应原真性评价体系的分权化监管机制

村镇文化原真性评价体系的考评结果是对历史文化村镇的管理涉及许多民间利益相关主体，如果仅以政府高度集权的等级组织去管理，不但会增加许多成本，而且管理效果未必突出。政府单方面进行规划决策的方式造成了与居民之间的“信息不对称”现象，也增加了居民对政府意图的不了解和抵触情绪。当决策部门没有在居民中进行必要的宣传解释和征求意见时，价值判断便会出现失准的现象，更加激化了矛盾。当居民缺乏可靠的组织形式和申诉渠道来表达观点，与政府或开发者进行平等博弈时，矛盾会难以得到化解，甚至发展到不可调解的地步。民间由于与政府的“信息不对称”，也会造成无法及时沟通而产生的延误。因此对于历史文化村镇的管理可借鉴本地原真性评价结果，以此为管理基础，建立一种分权化的管理环境，使得管理人员更接近管理点，便于及时与当地居民沟通，及时发现自身管理权属中的问题并及时处理，避免由于行政延误产生不可挽回的损失。

4.1 组建职能清晰的管理主体 保护历史文化村镇遗产不仅是国家政府的责任，更是全体公民的责任，它关系到社会公共利益问题，所以政府活动必须从公共利益角度出发。事实上，文化遗产保护也是政府按照国家法律规定，以维护社会公共利益为目的的一种行政管理活动。其中日本在历史文化遗产保护行政主管机构的分权确立上有着明确的监管机制，从中央政府到地方政府，从单体建筑到城市景观，都有明确的监管机制（图3）。根据管理学中“关注权利与责任的一致性”，国务院的住建部和文物局对责任下放及责任分配的机制完善有必要深化改革，负责对全国历史文化村镇的保护和监管工作。以目前历史文化村镇保护的相关度，不仅牵扯到本村镇主管部门和文物保护部门，还与市级协管部门相关。历史文化村镇的保护管理是一项牵扯众多的系统工程，需要从政府、环评、城建、文物保护、房管局、国土局等部门由上而下及平行配合，以《文物保护法》为基，交叉配合，各司其职，减少重叠区域，提高办公效率。对于文化遗产仅仅依靠技术性保护措施还是不够的，还必须建立一套科学的保护文化遗产的管理制度，正确处理政府、公民在保护文化遗产中的相互关系。公众在参与文物保护工作时需要得到更多的决策力分享，对保护机制的设立，不应把公众放在链条的下游，在与政府及相关主管部门的交涉中，须有对制度监督的权力，尤其以村镇的原住民为重。

4.2 利益相关人分权化的管理逻辑 中国历史文化村镇的管理涉及多处利益团体，政府在其中充当枢纽作用。如果只是一味提高政府决策权及影响力去主动导向管理办法，只会使枢纽变成“肢端肥大”的畸形节点，不仅不会缩减成本，反而会在流通环节占用过多时间精力，降低各利益团体的积极性和办事效率。另外，由于保护规划的审批向来是由政府相关部门做最终审核，所以与其他团体的信息源不属于同个级别（信息不对称），仅在决策达成效力后的公证阶段才放由公众参与，这本身就是滞后的表现，十分容易激发民众反感。当居民缺乏可靠的组织形式和申诉渠道来表达观点和与政府或开发者进行平等博弈时，矛盾会难以得到化解，甚至发展到不可调解的地步。因此，历史文化村镇的保护管理可借鉴新公共管理学提出的关注权力与责任一致性观点：以一种分权化的管理机制来取代集权主义的等级结构，在这种管理环境下，资源分配和服务提供的决策更接近于信息源点，而且此源点既可以提供更多的有效信息，又可以为利益团体提供话语权。所以，建立一种使得管理与被管理更接近的管理点，方便双方沟通协商并及时处理，省掉期间各种距离、时间、机会成本是避免产生误解的有效方法。

4.3 组建监管协调组织 由于政府在保护规划工作中的專业素质多为规划部门、文物保护部门得取信息，管理者的专业素养有统一高度，有效协调。但专业过于集中的缺点使得延展层不能面面俱到，对社会学、管理学、经济学等其他学科略有偏颇。所以可由政府做“融资平台”，组建一个由政府职能协调，资源部门管理，相关利益团体出资，文物保护专家及其他相关专家为智库的协调组织，其作用如同协调委员会，组织定期协商、监督和服务体系，周期可与历史文化村镇原真性评价体系模型的检测结果同步（图4）。由于各团体的利益点不同，专业层次不同，在文化传习可行性和技术考量以及资金周转等问题各有己述，综合结果与预期的顶端结果容易不一致，此时协调组织的作用就是克服其中诸多困难，在文化传承度最强的前提下，使各组织利益尽可能达到均等化，在交流中提高决策的透明度，使讨论结果有可信度，透过社会舆论对未来社会力量的参与及成果展示有正能量的推进。该委员会的职能应包括：①基于村镇独特属性，拟定相关村镇保护的政策法规；②借鉴欧洲、日本的文物保护双轨制度，设立指定、登录等程序，做好备案；③审定历史文化村镇的复建、保护项目，对拆建比严格控制；④对历史文化村做到相关者全程参与，不可越俎代庖；⑤统筹协调历史文化村镇的保护问题；⑥对保护工作定期监督检查；⑦建立基础信息资料库，多方备份。

总之，成立协调委员会有利于加强各部门交流与合作，协调处理各部门矛盾和利益关系，促使各部门依法行政，统筹区域发展，提高决策水平，进一步加强项目审批申报规范，保证司法解释、裁定结果客观公正[10]。20世纪80年代中后期，英国的上院特别委员会就对环境政策提出倡导：在欧洲多国建立有威信的调控组织，并制订可行性最高的基础标准，各国政府均需参与调解，行动同步。随着英国漫长的立法过程，该行为获得了不分国界的支持，并有力地保护了欧洲各国的文化体系不受破坏。

4.4 对历史文化村镇保护建立新的评价制度 我国的科学发展观要求全面协调可持续。在其指导下，村镇一级政府的绩效评价体系应与党的最新指示同步，将历史文化村镇可持续纳入考核标准，树立文化GDP认识。以本章第一节的原真性评价标准为主要参考的历史文化村镇评价体系的结果是未来政府评价指标的重要参考。于文化保护中，不仅可以在大众传媒中得到发扬，同时还可以培养原住民回复历史文化村镇认同感，抵抗城市文化的置换作用。

5 结语

历史文化村镇的文化影响不仅体现在审美方面，还体现在帮助人们对传统地域文化或民族文化的理解、对传统中国哲学观的理解方面。既舒缓都市人在城镇化中疲态渐长的节奏，还帮助现代人创造可持续的“诗意”栖居地。因此，原真性评价和分权化监管的文化传承方法不仅在保护“文化多样性”方面有重要意义，也在“可持续发展”方面具有重要意义。

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