非洲经济一体化进程中的“制度互动”

赵晨光

摘要制度互动理论兴起于20世纪90年代，是国际关系学制度主义学派的前沿理论。制度互动是非洲经济一体化进程中的一个重要方面，然而这样一个重要问题长期以来却一直被忽略，未能得到有针对性的有效研究。制度互动理论，为我们提供了发现、观察这一问题的透镜和工具。我们发现，独立后，非洲一体化进程中的制度互动发生了从自发、交叠到自觉、调整的变化。

关键词制度互动非洲经济一体化制度战略

二战后，以联合国（体系）的建立为主要标志，国际关系开始步入“制度化时代”。随着国际制度的增多，制度间的联系与互动越来越成为一种国际（关系）现象。在现代主权的意义上，作为最年轻、新生国家最集中的大陆，20世纪中后叶非洲建立了众多的国际制度。其中，独立后的经济一体化领域产生、容纳了非洲最大量的国际制度，制度间的互动也因此成为非洲一体化进程中隐含的重要问题（议题）。然而，由于理论研究的滞后与局限，长期以来，国内外学界并没有自觉的将制度互动作为非洲一体化进程中的一种客观存在（现象）进行有针对性的研究。20世纪90年代前后，国际制度互动理论的初步发展为“发现”、认识这一现象提供了可用的理论透镜。理论观察和分析发现，独立（前）后非洲一体化进程中的制度互动发生了从自发、交叠到自觉、调整的变化。这种变化勾勒出了非洲一体化战略演进的轨迹。

一、 制度互动理论界说

自国际关系学作为一门独立的学科在一战后确立开始，对制度的研究就成为这一学科的重要内容。随着现实交往的增多以及理论研究的推动，国际上，制度的“需求”与“供给”都得到了极大的发展。国际事务中制度性要素

关于国际关系中的制度性要素，学界提出了许多不同的概念，比较有代表性的有“国际制度”（international institution）、“国际机制”（international regime）、“国际框架（机制）”（international mechanism）等。其中，国际制度引用最广，其内涵既包括规范、规则等观念性要素，也包括国际组织等实体性要素；“国际机制”更多强调的是某一特定领域的原则、规范、规则等内容；“国际框架（机制）”更偏向于非正式（国际法主体）的实体性组织。事实上，上述概念的核心内涵强调的都是对国际行为的规范和规约。因此，本文并不刻意区分概念的不同，总体上以国际制度作为核心概念进行研究。对制度性概念的相关说明可参见刘青建《发展中国家与国际制度》，北京：中国人民大学出版社2010年版，第4-6页。的增多，一方面，为国际合作提供了平台，各国得以在制度、规则的框架内谋求利益、弥合分歧、解决问题。另一方面，伴随国际制度的发展，制度间的联系（institutional linkage）日益增多，国际制度间的互动（institutional interplay or institutional interaction）成为影响制度有效性的重要因素。

然而，对于“制度互动”这样一个极具理论与现实意义的国际现象，国内外国际关系学界并没有给予应有的重视，尚未有效发掘其中的理论与实践价值。传统的制度研究（经典制度主义、新制度主义）或是对具体制度进行规范性探讨，或是从实证的角度对制度的设计、维持、变迁、绩效等做静态分析，很大程度上都缺少一种制度联系与互动的动态视角。一些学者虽然较早地意识到了制度间存在相互影响的现象，但并未能自觉在“制度互动”这一概念的基础上进行全面深入的理论探讨。伊蒂丝·布朗·维斯（Edith Brown Weiss）等学者曾使用“规约密度”（treaty density）和“制度拥塞”（regime congestion）这样的概念来描述国际环境保护制度间存在的规则冲突、权利竞争等现象。基欧汉在分析国际制度的网络化对行为体决策选择的影响时也附带性地触及了国际制度的互动问题。这些学者敏锐的问题意识和早期工作为后来的国际制度互动研究奠定了基础。

（一） 奥兰·杨的制度互动理论

制度联系是制度互动的基础，制度互动是制度联系的表现形式。正如维斯等学者指出的那样，制度首先需要在某一领域达到一定的“密度”，进而产生关系或联系（linkage），才能够形成制度间的互动。最早且系统地从理论上对制度互动问题进行专门研究的学者是美国国际关系理论家奥兰·杨（Oran R. Young）。他主要通过考察各类国际环境制度间的联系，对制度互动的维度、层次、类型进行了开创性的研究。在维度上，奥兰·杨将制度联系区分为互动的“层次维度”和互动的“作用维度”（role of interplay）。

在层次维度上，奥兰·杨将制度联系又细分为垂直联系（vertical linkage）与水平联系（horizontal linkage）两种类型。其中，垂直层面的制度联系是指不同社会组织层面上运作的制度之间的联系。在后来的研究中，奥兰·杨进一步将制度垂直联系的内涵由“国际—国内”的空间联系扩展到了包括权威（管辖权）高低层级之间的联系。制度间的水平联系是奥兰·杨研究的重点，其主要是指在相同社会组织层面运作的制度安排之间的联系。在《世界事务中的治理》一书中，奥兰·杨将水平层面的制度联系区分为嵌入式体制（embedded regimes）、嵌套式体制（nested regimes）、集束式体制（clustered regimes）和交叠式体制（overlapping regimes）四种类型。其中，嵌入式体制主要指涉及具体问题的制度嵌入所在问题领域整体制度安排（结构）之中的制度互动形式；嵌套式体制主要指某一功能规模、地理范畴或者其他相关标准有限的具体制度被调入该领域另一个更加宽泛制度之中的制度互动形式；集束式体制是某一领域中，不同功能的制度捆绑、结合成一揽子制度的形式；而交叠式体制主要是某一领域，不同制度间在成员构成、功能和目标等方面的相互交叉与相互影响。

通过对层次维度上制度垂直联系（互动）和水平联系（互动）的简要说明，不难发现，奥兰·杨对制度联系（互动）的类型学（Taxonomies）分析相对松散，其分类并不是建立在同一分析目的之上的。在后来的研究中，杨开始注意制度互动的效用（effectiveness）问题。为此，如前所述，他在研究中提出了制度互动的“作用维度”。事实上，从杨的研究顺序和研究意图上看，制度互动的“作用维度”是对“层次维度”的补充。在作用维度上，奥兰·杨将制度联系分成了功能性联系（functional linkage）和政治性联系（political linkage）两种。其中，功能性联系主要关注制度的效用问题，如果某一制度的运行能够影响到另一制度的效用，那么这两种制度之间的联系就是功能性联系。而政治性联系是指行为体（actors）为了各自的利益或共同的目标将不同的制度安排作为一个范围更大且规范相容（normatively coherent）的制度复合体的一部分时，制度之间就存在政治性联系。

通过功能维度的补充，奥兰·杨的制度互动理论在层次、作用、影响以及理论分析的针对性（制度互动的效用分析）等方面形成了逻辑比较清晰的体系。如图1所示，制度的功能性联系涉及制度间在效用上的相互影响，其对应水平层面的交叠式联系和垂直层面的嵌套式联系。而政治性互动主要强调制度间基于利益、规范的整合，与其对应的是水平层面的集束式联系和垂直层面的嵌入式联系。

（二） 其他学者对制度互动理论的补充与贡献

20世纪90年代早期以来，效用分析主导了（国际）制度研究。尽管学界对制度效用的研究在形式、内容等方面存在较大的差别，但总体上，我们仍能从不同的研究中区分出三种显著的分析路径：制度对行为体行为范围选择的分析路径、制度影响规范生成与变迁的分析路径、制度影响行为体目标选择与排序的分析路径。相应的，在有限的制度互动研究中，学者们也主要依循上述三种分析路径展开分析和探讨。由于相关研究起步较晚以及研究队伍和规模的限制，90年代后，国际制度互动研究多数仍然是类型学分析。

挪威女学者克里斯丁·罗森代尔（G. Kristin Rosendal）在研究生物多样性和贸易机制的关系时，依据规范（规则）的具体程度和规则间的相合程度（compatibility）将制度互动简单区分成两类。她认为对制度互动的分类需要适用于对现实案例的分析，并遵循简单易用的原则。对宽泛规范的描述无法脱离对具体规则的分析，因此，对制度联系进行过度分类且刻意区分制度互动中规范与规则的成分在研究中都是冒险的。通过对具体环境案例的研究，罗森代尔认为，在制度互动的分类上各种类型与维度之间应是互补而不是彼此排斥的。

集中于制度互动的效用分析，挪威从事国际环境制度研究的学者奥莱沃·斯拉莫·斯托克（Olav Schram Stokke）将制度互动分成三类：功利性互动（utilitarian interplay）、规范性互动（normative interplay）和观念性互动（ideational interplay）。其功利性互动与奥兰·杨定义的功能性互动类似，主要指当某一制度在运行过程中其行为选择的成本和收益受到另一制度的影响时，存在的制度互动形式。出于有意或无意，当某一制度与另一制度在内含的规范上存在相符或抵触，并影响其规范性推动力（normative compellence）时，两制度间存在规范性互动。观念性互动主要是指某一制度通过为另一制度提供政治关注度或问题解决的方案以支持其制度绩效的形式。

与上述学者相对简约的分类研究方法不同，两位德国学者托马斯·格林（Thomas Gehring）和塞巴斯蒂安·奥贝蒂尔（Sebastian Oberthür）在对制度互动的早期研究中建立了十分复杂的六维度分类方法。两位学者关于制度互动的六个维度的分类和分析，见Thomas Gehring and Sebastian Oberthür， Exploring Regime Interaction： A Framework for Analysis， Proceedings of the Final Conference of the Concerted Action Programme on the Effectiveness of the International Environmental Agreements and EU Legislation， 2000. （www.fni.no）.在其后来对国际生物安全制度和世贸组织框架下国际转基因生物（GMOs）贸易规则之间的制度互动的研究中，两位学者建立了一个理论分析框架。两位学者认为，学术界既有的关于制度互动的研究多数只是对制度互动进行类型学上的辨识和分类，很少对制度间互动（联系）的作用机制（机理）进行深入分析和探讨。因此，一直没有一个完整的适用于经验研究的分析框架问世。在理论框架的建立上，两位学者建议将真实而复杂世界中的制度互动简化为由源制度（causal institution）、目标制度（target institution）以及将两者连接在一起的互动形成机制（causal mechanism driven）所组成的模型（分析框架）。这一分析框架在理念上正符合前述罗森代尔倡导的简单易用原则，它也是两位学者对其之前过于复杂的六维度分类的修正。

关于制度互动的动力问题，格林和奥贝蒂尔认为，国际制度无法自动运转，制度中的行为体（国家、利益相关方）才是制度之间能够产生互动的关键因素。因而，制度互动的形成机制很大程度上是以行为体作为中间变量的。两位学者认为，一个完整的互动形成机制（链条）应由三个互动阶段构成。首先，源制度的构成要素对相关行为者的偏好和行为产生影响；继而，这种影响改变了与目标制度相关的行为者的偏好和行为；进而，这种偏好和行为的改变造成了目标制度内或其议题领域上可观察的变化。因此，根据对互动形成机制的分析，两位学者主要区分了两种宏观的制度互动类型：对目标制度决策进程（decisionmaking process）产生影响的互动、直接影响目标制度的实施及其效用的互动（见图2）。前者主要涉及制度中认知和承诺等规范（观念）性因素，而后者则主要强调行为体的行为（behavior）和影响层面（compactlevel）等可直接观察的内容。

（三） 制度互动理论演进的基本脉络及其现实意义

通过对主要学者研究成果的纵向梳理，笔者发现，制度互动理论形成了一条从“单纯的类型学分析”到“有针对性的分类研究”再到“可操作的互动形成机制”的演进脉络。

奥兰·杨最早对国际制度互动理论进行了分类研究。他在对国际制度互动的层次和作用的分类研究中形成了相互补充的类型学系统。奥兰·杨的类型学体系的问题就在于其过于关注（或只局限于）制度互动的外在形式及其理论内涵，而没有（或很少）清晰地探讨现实中的制度互动从静态“自在”到动态“自为”过程中的动力或机理。针对现实问题的研究，我们还可以对其做两点说明或补充。其一，静态地，在制度互动的本质属性上，交叠式、嵌套式、嵌入式三种类型都标示了制度间的某种重叠或交叠状态，而集束式与其不同。其二，动态地，在制度互动的实现方式上，集束式、嵌套式和嵌入式都内涵了制度互动的某种意图或方向，在现实中，其更多地表现为制度互动的策略，而交叠式则明显不同（参见图1）。20世纪90年代以来，北欧（德国）的一些学者加入到国际制度互动的研究中来。虽然在形式上，他们的研究仍主要是对制度互动的类型学（分类）分析。但是这些学者的贡献在于，倡导、实践了基于经验（案例）研究的简化分类原则，并将观念性（规范）互动作为了制度互动研究新的重点。

在既有分类研究的基础上，格林和奥贝蒂尔对制度互动形成机制的研究初步建立了国际制度互动的分析框架，形成了比较完整的理论链条（causal chain）。

两位学者以国际制度互动的生成机理为突破口，将“行为者”和“规范”的因素纳入研究中。这样，制度互动理论的深度就从外的形式（类型学）深入到了内在的机制（机理和动力）。格林和奥贝蒂尔的研究将国际制度互动理论向前推进了一大步。国际制度互动理论由此更加适用于对现实中制度政策或制度战略的研究。

尽管国际制度互动研究经历了由表及里、由理论自洽到现实适切的发展，然而，需要指出的是，既有的国际制度互动研究在问题领域上过于狭窄，几乎全部集中于环境问题领域。尽管奥兰·杨认为国际制度互动理论在分类和问题领域上都是开放的，但到目前为止，国内外学界还鲜有开放性的研究成果问世。

非洲是当今世界贫困人口和贫困国家最集中的大陆，然而，国际制度在非洲大陆的发展却并不落后。特别是在非洲（经济）一体化领域，非洲国家间建立起了一系列的（次）区域一体化制度（组织）。事实上，这些制度在运行过程中彼此之间产生了大量的互动。运用国际制度互动的理论视角对非洲经济一体化问题进行研究是适用的，也是极有意义的。

二、 非洲经济一体化中的制度互动与交叠

与其他大陆不同，非洲国家从整体上有着相同的历史遭遇，独立后又面临着相似的发展环境和任务。在解放与建设的进程中，非洲国家很自然地选择通过合作凝聚力量。随着一体化进程的发展，制度间的互动不断增多。这种互动既发生在非洲次地区层面，也体现在非洲整体的一体化进程中，既有规范、认知等观念因素的作用，也有可观察的由于制度交叠产生的影响。可以说，制度间的互动是非洲一体化进程的一个重要侧面。

（一） 独立前非洲的国际制度互动萌芽

事实上，早在非洲国家独立前，有关一体化的制度间互动就有所表现，尽管当时的非洲一体化进程尚未正式起步。以英属东非地区为例，殖民经济时代，英国为了加强对东非地区的管理和联系，在东非开展了一定程度的地区整合。1917年，肯尼亚和乌干达建立了关税同盟。其后，1919年，坦葛尼喀成为英国委任统治地后，英国提出了建立更紧密的东非联盟（East Africa Closer Union）的设想。然而由于各方（主要是肯尼亚和乌干达）所支持的一体化版本在机制设计、利益分配等方面存在抵触和分歧，更紧密的联盟没有建立。

作为泛非主义在非洲大陆的重要实践，非洲统一组织（OAU）的筹备和创建标定了非洲一体化的基本方向，在其中，我们也能够观察到制度互动的内容。在独立后如何实现非洲一体化（统一）的问题上，非洲国家间产生了观念上的分歧，由此形成了两大集团：蒙罗维亚集团（前身是布拉柴维尔集团）和卡萨布兰卡集团。在非洲统一的原则上，蒙罗维亚集团认为，非洲应该在各主权独立国家的基础上建立一个松散的邦联，各国的主权和个性应该得到尊重，其反对未来新的组织对国家主权的干涉和湮灭。与蒙罗维亚集团不同甚至对立，卡萨布兰卡集团赞成恩克鲁玛关于建立统一的非洲合众国的主张，认为“非洲必须统一”恩克鲁玛关于非洲统一的观点，可参见恩克鲁玛的“非洲必须统一”的讲话。见唐大盾选编《泛非主义与非洲统一组织文选（1900—1990）》，上海：华东师范大学出版社1995年版，第284-292页。，并在此基础上实现大陆政治、经济、文化的统一和复兴。为此，1961年1月，该集团的首脑会议还通过了非洲大陆（有关统一和一体化方面）的第一个宪章，《卡萨布兰卡非洲宪章》。为了弥合分歧，1962年，非洲国家分别在拉各斯和蒙罗维亚召开会议，试图在两大集团、两种观念之间进行调和，但没有成功，然而协调的大门仍留有缝隙。1962年1月，卡萨布兰卡集团没有参加在拉各斯召开的由非洲独立国家参加的会议。尽管分歧严重，但两大集团都赞成某种形式的非洲团结，这为新的协调带来了希望。1963年5月，新的调节尝试取得了成功，由30多个独立的非洲国家参加的亚的斯亚贝巴会议最终决定建立非洲统一组织。由于与“普遍性”的地区组织不相容，卡萨布兰卡集团和蒙罗维亚集团随即解散。尽管当时东非、中部非洲和南部非洲的泛非自由运动（PAFMECSA）并没有正式解体，但大部分被非统组织接管。作为一个妥协的版本，非统组织容纳了两大集团关于非洲统一（一体化）的不同观念。但相较之下，不难发现其更加接近蒙罗维亚集团的主张，而与恩克鲁玛和卡萨布兰卡集团的观点有较大的差距。

（二） 独立后非洲一体化进程中的制度交叠及其影响

20世纪60年代，由于非洲的解放并没有完全实现，既有的非洲一体化建设主要涉及政治层面。随着非洲国家独立任务的初步完成，经济一体化的发展被非统和非洲国家提上了新的认识高度。70年代以后，非洲国家建立起了一系列次地区经济一体化组织（制度）。作为非洲区域合作和一体化的先驱，仅西非地区就有30多个政府间经济组织，其中18个是20世纪70年代建立的。随着非洲国家经济一体化组织（制度）的不断增多，许多制度在成员国和议题领域等方面产生了明显的交叠现象（参见图3）。很多非洲国家从属于多个一体化组织，以多重身份参与所在区域的一体化进程，这不可避免地产生了制度间的联系和互动问题。在效用（effectiveness）上，非洲次地区一体化制度间的这种交叠现象带来的影响是复杂的，主要表现正反两个方面：

首先，制度交叠的促进作用。以西非地区为例，西非国家经济共同体是西非地区制度化程度最高的区域一体化组织。其宗旨是在经济活动的全部领域，特别是工业、运输、通讯、能源、农业、自然资源、商业、金融与财政、社会和文化等领域，促进本地区经济的一体化。ECOWAS in Brief， 见《西共体条约》（Treaty of ECOWAS）和西共体官方网站，http：//www.ecowas.int为了保障一体化进程有一个良好的地区环境，西共体于1990年成立了西共体监察组（ECOWAS Monitoring Group/ ECOMOG）。其后，在此基础上，西共体组织了自己的维和部队。西共体维和机制的建立和运作，也为西非地区其他经济一体化组织的运转提供了良好的环境。另一方面，由于非洲地区一体化组织之间十分明显的交叠和重合现象，某一制度内达成（实施）的一体化政策，能够比较容易地传导到本地区甚至相邻地区的经济一体化制度中。仍以西非为例，西非部分国家间实施的成员国间人员跨境流动的免签证制度很自然地通过地区一体化制度间的交叠传导到了整个地区。事实上，在金融、关税和贸易等领域，这种制度交叠形成的传导作用也有所表现。相关研究表明，由西非法语国家组成的西非经济货币联盟成员国的经济增长率相对较高，其一体化进程不只限于传统的贸易领域，还扩展到了财政、金融管理、司法等领域。其中，西非统一货币的路线图的制定和推行，代表了西非国家（主要是法语国家）经济一体化新的发展目标。事实上，西非法语区的一体化进程也为范围更广的西共体经济的一体化提供了推动力量。参见R. Medhora， Lessons from UMOA， in R. Lavergne ed.， Regional Integration and Cooperation in West Africa： A Multidimensional Perspective， Ottawa： International Development Research Consortium.

其次，制度交叠的抵消作用。制度间的交叠所产生的影响是复杂的，尽管非洲次区域制度间的交叠对经济一体化的发展具有一定的积极作用，然而，其负面影响却更加明显。这种负面影响在地区贸易上表现得尤为突出。众多的地区经济制度（一体化组织）并没有产生明显的贸易创造，根据世界银行的统计数据，非洲规模较小的地区经济组织的区内贸易增长并不明显。尽管较大的区域一体化组织，如西共体、南共体和东南非洲共同市场，地区内贸易增长明显，但由于非洲国家（地区）间相似的产业结构，这种区内贸易的增长实际上也主要是由贸易转移效应带来的。所谓贸易创造，是指由区域经济一体化组织成员国间关税、管制的消减或消除所带来的区内贸易规模的扩大和福利水平的提高。所谓贸易转移，是指由于经济一体化组织对外统一关税的实施，使原本从外部第三国的进口转向从本区域成员国的进口。参见罗建波：《通向复兴之路：非盟与非洲一体化研究》，北京：中国社会科学出版社2010年版，第216-217页。非洲国家交通等基础设施的欠缺和落后，使非洲地区一体化制度的作用受到极大限制，加之区域经济制度间严重叠加带来的贸易政策上的混乱（以及关税和配额的减让），很大程度上反而强化了外部贸易国以及执行外向经济政策（outwardlooking）的本区域成员国的利益。可以说，非洲过多的区域经济组织间缺乏有效的统筹和整合，制度间的交叠在贸易上产生了相互抵消的效果。

通过上述分析可知，独立前，在尚未正式启动的非洲一体化领域，就已经有了国际制度互动的萌芽。只不过由于实体制度的缺乏或欠发展，当时的制度互动更多地表现为观点、规范等“务虚”的形式。然而，非洲一体化早期这种务虚形式的制度互动从宏观历史进程的角度看仍有其重要意义。其较早地解决了（或缓解了）一体化进程中规范层面的严重分歧，为非洲一体化在实质层面的发展打下了基础。也正是由于这一原因，独立后，非洲次地区（经济）一体化组织得到了快速发展。独立初期，非洲一体化进程中的制度互动主要表现为经济一体化组织间的严重交叠，在外在形式上主要是奥兰·杨所谓的“交叠式联系”。然而，此时的制度互动在实现形式上，既缺乏明显的制度意图或策略，也不存在格林和奥贝蒂尔所谓的互动（动力）形成机制。总之，此时发生在非洲经济一体化进程中的制度互动可以被看作是随着制度的增多和交叠而自然、自发产生的一种无意、无序现象。

东南非洲共同市场；EAC：东非共同体；ECOWAS：西非国家经济共同体；ECCAS：中部非洲经济共同体；IOC：印度洋委员会；SACD：南部非洲关税联盟；SADC：南部非洲发展共同体；WAEMU：西非经济货币联盟；AMU：阿拉伯马格里布联盟

资料来源：F. O. Ndukwe， “Promoting Trade： Regional Integration and Global Economy，” in Saleh M. Nsouli ed.， The New Partnership for Africas Development： Macroeconomics， Institutions， and Poverty， Washington， D. C.： Joint Africa Institute， 2004， p. 113.

三、 制度互动的合理化与新调整

随着20世纪70年代后非洲次地区（经济）一体化组织的大量建立，非洲国家在制度策略（战略）上曾尝试在既有的一体化制度间推动某种形式的协调与合理化（rationalization），但这一努力并没有取得明显的成效。新世纪，“非洲发展新伙伴计划”将非洲的一体化作为其重要的战略目标之一，其在协调、调整非洲次地区组织关系方面规划了新的内容和方向，体现出了新的特点。“非洲发展新伙伴计划”开启了非洲一体化进程中制度互动从无序向调整转变的新阶段。

（一） 非洲对制度交叠的“合理化”尝试

20世纪中后期（特别是70年后），非洲国家分别在次地区和地区层面对严重交叠的经济制度开展了协调工作。在策略（战略）或实现形式上，这一时期的协调主要表现为“集束式”和“嵌套式”的制度互动。但总的来说，这种“合理化”尝试并不成功。

在次地区层面，制度互动在实现形式上主要以“集束式”为主，表现为制度间的整合。以西非为例，西非是非洲大陆次地区组织最多的一个区域。该地区每个国家至少参加了两个区域组织，其中，比较典型的有尼日尔，加入了19个组织，布基纳法索、塞内加尔、贝宁等国加入了17个组织。据统计，到20世纪70年代末，西非区域政府间组织已达40个之多。如前所述，制度间的严重交叠对经济的一体化进程带来了明显的负面影响。针对这一问题，西非经济共同体在1983年召开的共同体首脑会议上提出了在本区域众多经济制度间进行协调以使其趋于合理化的问题。1991年召开的共同体首脑会议决定将西非国家经济共同体作为本地区的主导组织，负责制定一体化政策并进行监督；本地区其他的组织（制度）被定位为西共体的专门机构。然而，实际上，这一决议并没有得到执行。

在地区层面，制度互动在实现形式上主要以“嵌套式”为主，表现为次地区对地区层面一体化制度的调入。1980年，非统第16届首脑峰会通过的《拉各斯行动计划》确定了非洲“集体-内向”（collective and inward looking）的发展战略，非洲的经济一体化是其中的重要内容。《拉各斯行动计划》阐明，次地区和地区制度的建立有利于非洲独立自主、自力更生（selfreliance and selfsustainment）目标的实现。在战略的操作层面，该“计划”将非洲共同市场（ACM）和非洲经济共同体（AEC）的筹建作为其推动经济一体化的主要目标。《拉各斯行动计划》强调，非洲（次）地区层面上充满活力且相互依赖的经济，将为非洲共同市场和非洲经济共同体的建立铺平道路。为此，《拉各斯行动计划》在其附件中（附件一、附件二），将既有的非洲次地区组织作为战略基石（building Blocks），并强调了对其进行协调的重要性。然而，由于20世纪80年代非洲严重经济危机的影响，《拉各斯行动计划》并没有得到有效执行，非洲各次地区组织（制度）在发展问题上各自为政的状态得以延续。

进入20世纪90年代，根据《金沙萨宣言》、《蒙罗维亚宣言》以及《拉各斯行动计划》的倡议和规划1976年，《金沙萨宣言》最早提出了建立非洲经济共同体的建议；其后，1979年，《蒙罗维亚宣言》进一步强调了建立非洲经济共同体以加强非洲整体自力更生、自给自足的能力；1980年，《拉各斯行动计划》对上述建议进行了再确认和具体化。，1991年，非统组织第27届首脑会议通过了《非洲经济共同体条约》（又被称为《阿布贾条约》）。1994年5月12日，该条约生效，非洲经济共同体（African Economic Community）正式启动。非洲经济共同体重视非洲次地区经济组织在非洲一体化中的作用，在其六阶段建设方案中，各次地区经济组织的发展、协调与整合占有基础性地位。受非洲经济共同体建立的影响，1993年，西非国家经济共同体对其《条约》进行了重要修订。1994年，在非洲经济共同体主导下，东部和南部非洲优惠贸易区（Preferential Trade Area for Eastern and Southern Africa， PTA）并入了东南非洲共同市场。其后，1999年，解体多年的东非共同体得以重新恢复。为了进一步加强对现有众多的非洲次地区一体化组织的规范和引导，以缓解由其严重交叠产生的负面影响，根据非洲联盟第七届首脑会议的决定，非洲经济共同体在法理上对八个规模较大的主要次地区经济共同体得到非盟和非洲经济共同体正式承认的非洲次地区一体化组织包括：东非共同体、东南非洲共同体、南部非洲发展共同体、西非国家经济共同体、萨赫勒-撒哈拉国家共同体、阿拉伯马格里布联盟、中非国家经济共同体、政府间发展组织等。予以正式承认，并暂停对其他非洲次地区经济组织的承认。

十余年来，在对非洲次区域经济制度的合理化方面，非洲经济共同体付出了努力，然而，其成效并不理想。非洲经济共同体的建立并没有充分考虑到非洲次区域经济一体化的发展实际。在基本条件上，作为非洲经济共同体基石的各次地区组织的一体化程度实际并不高，很多组织甚至无法保障本组织设定的一体化目标的顺利完成，多数目标仅停留在纸面上。在意愿上，由于担心财政收入的减少，许多非洲国家实际上对更大范围的经济一体化目标的热情并不高。《非洲经济一体化条约》签订后三年才获得足够数量的国家批准即是证明。可以说，20世纪后半叶，非洲国家对严重交叠的一体化制度的合理化缺乏明确、有效的手段，其更多地表现为规则上的协调，并没有在实质上改变相互交叠的次地区一体化组织的效用模式或行动策略。

非洲统一组织改组为非洲联盟后，非洲经济共同体继而成为非盟的组成部分。随着2001年由非盟主导的“非洲发展新伙伴计划”的启动，非洲经济共同体在协调次地区一体化组织间关系并对其进行合理化方面的作用被减弱。新世纪，“非洲发展新伙伴计划”在非洲一体化进程中发挥了越来越大的影响。

（二） “非洲发展新伙伴计划”框架下的新调整

“非洲发展新伙伴计划”启动于2001年，被认为是新世纪非洲的综合性发展蓝图。“非洲发展新伙伴计划”将内部的（次）地区一体化和外部发展伙伴的参与，作为新世纪非洲实现真正发展的两根主要支柱。其中，在一体化方面，“非洲发展新伙伴计划”试图通过在一体化理念和政策措施上的务实创新对非洲一体化进程中的制度交叠状况进行新的调整。

在一体化的理念和规范上，与以往不同，新世纪“非洲发展新伙伴计划”主导下的非洲一体化进程带有明显的新地区主义（new regionalism）特征。与旧地区主义（old regionalism）相比，新地区主义强调合作或一体化方向上的内外互动（国际与本地区）以及范围上的多行为体参与。可以说，新地区主义更加贴合地区治理的内涵。20世纪中后叶，尽管独立后的非洲国家建立起了一系列的次地区（经济）一体化组织，然而区域内国家经济的整合程度却始终很低。以贸易为例，非洲次区域内贸易在本地区外贸总额中占有很小的比重，且增长缓慢，非洲国家的对外贸易仍主要针对前宗主国或西方国家展开。有鉴于此，“非洲发展新伙伴计划”对以往内向、封闭的一体化政策做出了调整，在一体化理念（规范）上强调开放以及多元参与的重要性。理念的转变一方面有利于非洲的一体化进程在更广的层面上获得支持和动力，另一方面也有利于“非洲发展新伙伴计划”在更加务实的基础上对严重交叠的次地区组织进行协调。

在政策措施上，“非洲发展新伙伴计划”将基础设施建设作为了协调各次地区组织关系的突破口。“非洲发展新伙伴计划”强调其致力于通过提供地区公共产品促进非洲的内部贸易和投资。其政策重点在于通过确立兼容国家整合与地区发展、投资政策与经济实践的共同工程和项目，促进非洲经济一体化在制度框架上的合理化。详见《非洲发展新伙伴计划》第91、92、93款。OAU/AU， The New Partnership for Africas Development （NEPAD）， Abuja， October 2001， p. 20.完善的基础设施是非洲地区经济整合的“桥梁”，只有拥有充足、可靠的基础设施，各次地区的发展及其彼此协调和整合才有基础和保障。为此，“非洲发展新伙伴计划”强调非洲应在具体的基础设施建设上遵循五项工作要点（key issues），主要包括：动员政策执行与改革的政治意愿并对规则体系（regulatory systems）进行协调；创造区域合作的条件和环境；促进私营部门、基础设施部门（infrastructure agencies）以及次区域经济组织之间的伙伴关系；形成基础设施建设的合作和监管框架；创造知识共享与互联（networking）的地区机遇等。③“非洲发展新伙伴计划”官方网站有关非洲一体化与基础设施建设的说明，http：//www.nepad.org/regionalintegrationandinfrastructure

“非洲发展新伙伴计划”针对非洲基础设施建设的不同领域和层面启动、建立了一系列计划（机制），主要包括：非盟与“非洲发展新伙伴计划”非洲行动计划（AU/NEPAD AAP）、短期行动计划（STAP）、非洲基础设施发展计划（PIDA）、基础设施战略行动计划（ISAP）、空间发展项目（SDP）、电子非洲项目（eafrica programme）、基础设施项目筹备融通资金（IPPF）、基础设施高层委员会等。③同上。新世纪以来，“非洲发展新伙伴计划”在基础设施建设领域已经形成了比较完整的体系。尽管在实施过程中仍存在着诸多问题与挑战，但在对次地区组织的协调上，“非洲发展新伙伴计划”形成了比较完整的制度互动机制。相较于以往，其针对性更强，也更加务实。

新世纪，在推动非洲经济一体化发展的制度战略上，“非洲发展新伙伴计划”进行了创新。“非洲发展新伙伴计划”通过新的规范（新地区主义）在政策偏好上对各次地区一体化组织施加影响，并通过基础设施建设实质性地改变了各次地区组织的收益（效用）选择（参见图2）。二者的结合构成了新世纪非洲一体化领域制度互动的内在动力。可以说，“非洲发展新伙伴计划”这种双管齐下的制度（互动）战略正是格林和奥贝蒂尔提出的国际制度互动形成机制的具体化和外显。

国际制度互动理论的深化和发展，使非洲经济一体化进程中长期存在却又始终被忽视的制度交叠现象成为可以观察、能够触碰的问题。利用制度互动的理论透镜，我们观察了独立前后非洲一体化进程发展的历史，发现了非洲次地区一体化制度（组织）间从无序到调整的制度互动轨迹。非洲各次地区经济组织是非洲一体化建设的基石，而非洲的（经济）一体化发展也有赖于制度（互动）上的协调与完善。新世纪，次地区一体化制度在互动关系上的调整与合理化将为非洲（经济）一体化的健康发展提供保障、创造条件。

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（责任编辑：姚坤）