欧盟在美欧对俄罗斯新一轮经济制裁中的角色分析

孙丹

摘要在2014年对俄罗斯的新一轮经济制裁中，美国希望借助欧盟的经济实力更有效地达到遏制俄罗斯的目的。欧盟总体上支持并配合美国的制裁，但又担心损害自身利益，特别是能源贸易，对欧盟的整体利益有重大影响，也让欧盟内部有所分裂。未来，欧盟在对俄经济制裁中所能扮演的角色将受多重因素影响，包括乌克兰与俄的能源对抗、俄的反经济制裁措施、经济制裁的外溢作用以及国际经济形势的演变等，总体来看较难再配合美国推进对俄的遏制战略。

关键词欧盟经济制裁欧俄关系能源贸易

一、 引言

2014年初，克里米亚经公投决定脱乌入俄之后，俄罗斯获得了一块期望已久的黑海战略要地，却不可避免地面临美欧联手实施的数轮一揽子制裁。在军事对抗并不现实的情况下，欧盟配合美国在政治层面排挤俄参与相关国际组织会议；在金融层面冻结俄主要官员及企业账户、限制俄的国有金融机构进入美欧金融市场、停止国际金融机构对俄新的融资；在贸易层面从限制农产品出口扩大至限制石油、军备交易以及技术出口等。

一贯强硬的俄罗斯对此采取了大规模的反经济制裁措施：对美欧和英联邦国家的大多数进口食品实行为期一年的“全面禁运”，后续还可能在汽车、造船和飞机产业有所限制。同时，由于俄再次中断对乌克兰的天然气供应，乌政府禁止俄过境向欧输送能源，这加剧了欧俄之间的能源供需矛盾。能源贸易究竟会成为欧俄之间哪一方的掣肘？欧盟在未来的经济制裁中还能继续扮演配合的角色吗？本文试就这些问题进行探讨。

二、 美欧俄在新一轮经济制裁中的立场

（一） 美欧欲遏制俄修复前苏联时期势力范围

美欧是传统盟友，双方拥有相似的价值观，对很多国际问题的看法较一致， 2014年美欧新一轮联合制裁俄的总体战略目的不仅是拉拢乌克兰，更是要确保俄不会借助其经济、安全和文化上的优势修复其苏联时期的势力范围。从安全上看，乌克兰和克里米亚问题，加上周边地区局部冲突，都可能影响欧盟和北约的稳定；从经济上看，俄经济增长尽管出现回落，但发展势头并不逊于金融危机后的美欧，由于不断增长的国内市场和能源产业的高回报，2013年俄首度成为全球FDI第三大接受国和第四大投资国，其中来自欧盟的资金高达2/3；

UNCTAD World Investment Report 2014，pp71-72.从文化上看，俄与白俄罗斯、乌克兰、波兰等周边国家的种族相近，宗教和语言相通，也威胁着这些中欧卫星国与欧洲的深层次融合。

1. 美国欲借助欧盟弥补经济短板

单从美国的立场考虑，由于乌克兰尚未加入北约，美对其只有国际道义上的责任，无法给予实际的军事安全保护。美也认识到其在政治层面对强硬的普京政府毫无作用，自身在经济方面对俄的掣肘又很有限，因此必须紧密团结传统盟友以弥补美对俄制裁的经济短板。欧盟当前虽未摆脱债务危机，但仍是世界第一大经济体和世界最大单一市场，与俄的经济关系也非常密切。借助其庞大市场、投资和官方发展援助，可以淡化政治军事色彩，增强经济色彩。

当然，美国在经济支持方面也必须有所表示。对此，继2013年年底向英、德、意几国发放石油出口许可之后，

http：//finance.ifeng.com/a/20140728/12804578_0.shtml2014年6月美国决定放宽40年来的禁令，先将原油出口至日本，

美国自20世纪70年代石油危机后就积极建立石油战略储备，每年仅向加拿大出口不足国内产量1%的石油，http：//finance.inewsweek.cn/20140219，79735.html意在带动日本参与制裁并限制俄单方面推高国际油价，同时在政治上也有给欧盟鼓劲的意味。

2. 欧盟受农产品和能源贸易制约内部有分歧

对于联合美国对俄进行经济制裁，欧盟可以说心态复杂。总体上，欧盟支持美国加强对俄的限制，但又担心美俄走向对抗冲突而损害自身利益，以及自身会因此承担更多责任。

近年来，随着欧盟影响力下降及俄开始力推“欧亚联盟”战略，欧俄在乌克兰、白俄罗斯等苏联地区的争夺趋于激烈，因此欧盟对美制裁俄的理由和目标，即确保俄不会借助其经济、安全和文化上的优势修复其苏联时期的势力范围，并没有异议。

尽管如此，欧盟毕竟有自己的利益和考虑。一方面，随着页岩气革命的深入，美对外能源依赖度的下降，对中东地区的兴趣渐趋减弱。但中东、北非是欧盟后院，在当前伊核问题、叙利亚问题、阿富汗问题的关键时期，如果美俄关系全面破裂，没有俄的配合与支持，上述问题的解决很可能前功尽弃。因此，相比美国，欧盟对俄在中东的军事力量更为依赖。另一方面，虽然根据2009年生效的《里斯本条约》，欧盟成员国已基本上将贸易和投资领域的主权完全让渡给欧盟，可以用一个声音对外说话，但欧盟的28个成员国大部分是中小国家，除英、法两国有较强的国际雄心外，其他国家视野相对较窄，关注重点都是本国、欧洲事务及与美国的关系。对俄的经济制裁，各国在不同领域的分歧较大，导致欧盟内部至今仍然没有明确统一的战略。至少有半数成员国最大的担心是俄会如何在石油和天然气供给方面进行报复；而对于部分农畜产品出口大国，还要承受其季节性产业的损失。数据显示，此次食品进口禁令将给欧盟成员国造成约120亿欧元的损失，

欧盟统计局。波兰是欧洲最大的苹果产地，超过一半的苹果销往俄罗斯，芬兰41%的黄油、47%的冻鱼，拉脱维亚和立陶宛约43%的肉肠类产品均出口到俄罗斯。而2014年前4个月欧盟出口至俄的猪肉量已同比骤降80%，

http：//ec.europa.eu/agriculture/markets-and-prices/short-term-outlook/pdf/2014-07_en.pdf下半年继续回落也成必然。虽然欧盟委员会立即启动了联合会议商量对策，比如统一拨款1.25亿欧元给农民作为补贴，

http：//europa.eu/rapid/press-release_IP-14-929_en.htm但可以预见，如果波兰等国向其他成员国强烈要求，欧盟很有可能有所妥协

波兰曾经在2006年就欧盟不允许其部分农作物出口至俄罗斯的禁令感到不满，否决了给予欧盟委员会与俄罗斯进行政治协定的谈判授权。。同时，如果欧盟过于追随美国对俄制裁，并不利于欧盟的独立形象和利益，特别是在当前经济复苏势头远不如美国的情况下，欧盟对经济利益的考量显然高于政治利益。

（二） 俄罗斯为主权牺牲经济利益

反之，俄罗斯的底气也并非无比强硬，克里米亚如今成了俄的主权问题，俄不可能有任何让步，这意味着要在其他方面退后更多。未来五年内，预计用于支付克里米亚地区200万人口的养老金、社会福利以及基础设施建设等开支约100亿美元，

http：//jjckb.xinhuanet.com/2014-03/18/content_495853.htm而美欧的经济制裁却意味着俄的外汇收入及外资存量可能遭遇大幅下滑。更重要的是，金融危机后普京政府一直在构建2020年“宏伟蓝图”：对内，推行经济改革，以增强经济多元性、减少对能源产业的依赖

根据美国能源部数据，2013年石油和天然气占俄总出口比例仍然高达68%。；对外，建立“欧亚联盟”，既能增强对周边地区尤其是中亚的经济辐射力，又能借助欧洲的资本-技术-市场和管理经验，寻求俄经济转型的外部推动力。最近两版《俄联邦对外政策构想》（2008年、2013年），都强调了发展与欧盟国家互利互惠关系是推动俄经济转向创新之路的重要手段

毕洪业：《新普京时代的俄欧关系走势分析》，载《东北亚论坛》2013年第3期。，而如今的局势无疑打破了俄意图与欧盟深入合作的愿景。

可见，就欧俄两方来说，对经济制裁与反制裁都有各自的压力、犹疑和顾虑，事实上，俄罗斯的反经济制裁措施无论是蔬菜瓜果禁令，还是汽车飞机限制，都是隔靴搔痒，并没有触及双方的底线——能源贸易。

三、 能源贸易是欧俄相互妥协的底线

（一） 能源工业是欧俄双方经济互动的基础

欧俄是两个几乎在方方面面都不对等的贸易伙伴。2013年，完成东扩后的欧盟总人口为5亿，而俄仅1.4亿；按购买力平价计算的欧盟GDP为17万亿美元，是俄的8.5倍，人均GDP是俄的2.5倍；

WORLD BANK DATA.俄对欧盟出口以原材料为主，占其GDP的15%，欧盟对俄的出口以制成品为主，仅占其GDP 的1%。然而，俄却是欧盟支柱产业——农产品的第二大出口市场。可见，上述因素导致了欧俄之间经济关系的不稳定。

但这些因素并非决定性的，能源工业才是欧俄双方经济互动的基础。由于在地理位置上相互毗邻，几十年的能源合作、成熟的能源基础设施使得俄作为欧盟第一大能源供应国的地位十分稳固。2013年，欧盟所消耗天然气的46%和原油的34%均来自俄（见表1），而这二者分别占俄油气出口总量的60%和50%。这种高度相互依存的关系本应使双方成为易于妥协的“务实的伙伴”，但数次发生在双方间的冲突却正是在这一领域。

（二） 能源是欧俄双方经济冲突的主要领域

1. 俄乌矛盾影响欧盟能源输入

由于俄乌之间的能源债务矛盾导致数次天然气断供，给欧盟特别是冬季寒冷的北部成员国带来巨大困扰。俄每年通过乌的天然气管道中有80%出口至欧洲，并享受过境费的优惠。2006年1月，双方对于提高过境费的谈判没有取得共识，俄降低了通向乌天然气管道的送气压力；2009年1月，俄又以乌“偷气”为由完全中断经乌输往欧洲的天然气，18个欧洲国家只好在奇寒天气下采取限制工业用气、保障生活供暖、改道换气、转向替代能源等措施应对；2014年6月，由于乌拒绝支付自2012年以来累积的巨额能源债务，被俄再度中断天然气供应。

在与俄罗斯签订的天然气协议上，乌克兰已经积累了巨额债务。自2012年起乌克兰开始违反现行的合同条款，其结果是，2012年和2013年俄罗斯天然气工业公司开出的185亿美元的发票，直至现在还未支付。后来自2014年3月起，乌克兰干脆不再支付天然气费用了。俄罗斯不断向乌克兰提供的天然气实际上是免费的，免费供应量已超过100亿立方米，超过了欧洲大国如波兰交付的年交易量。这使得欧盟清晰地认识到，必须通过能源运输渠道的多样化，来最大限度地减少对乌能源过境的依赖。这也是欧盟极力拉拢乌入欧的原因之一。

2. 欧盟限制俄进入其能源市场

俄罗斯对欧洲能源市场一直虎视眈眈。1997年生效的《能源宪章条约》，使俄的立场非常明确：俄公司可以获准进入欧洲能源市场，包括进入其天然气销售网络，这是欧盟天然气产业链中盈利最高的一环。但当俄罗斯天然气工业股份公司2006年试图通过并购进入英国能源市场时，却被英国和欧盟委员会视为不遵守公平竞争原则而受到拒绝，这反映了双方在欧洲能源市场发展前景的认识上存在分歧

斯·格林金娜：《俄罗斯与欧盟关系：目标实现困难重重？》，载《俄罗斯研究》2007年第6期。。

由于欧债危机的深化和蔓延，俄近年来成功并购了多个欧盟国家的企业，并购额排名前20位的几乎都是能源化工领域（见表2）。这意味着俄不再仅仅停留在原材料生产，而是开始输出能源加工产品，并涉足附加能源服务市场。2013年俄罗斯石油公司收购秋明英国石油公司（TNK-BP）100%股份，一举跻身世界五大石油巨人之列，成为全球最大的上市石油公司，这一跨国并购体现出的俄与英国BP所形成的战略结盟态势被看作是一项双赢。显然，在全球自由市场的背景下，欧盟没有理由阻止成员国的企业获得能源领域的资金、技术支持，俄强化与欧盟能源合作的意图也暴露无遗。

（三） 欧盟中短期内无法减少对俄的能源依赖

1. 欧盟自身能源潜力有限

要摆脱对俄的能源依赖，欧盟首先应正确估计自身的能源潜力以及可替代俄能源供应的市场。“高估了自己对俄油气的依赖程度，又低估了俄对欧洲市场的需要”，这一观点首先由欧洲议会外交委员会于2004年提出，随后逐渐获得了欧盟成员国的普遍认可。因为从欧盟当时能源消费的整体格局来看，北海石油产量未有明显缩减，可再生能源的研发和应用正不断推进，煤炭仍占有重要地位，来自中东和北非的油气供给持续增长。同时，欧盟成员国之间的能源消费结构也有区别：只有匈牙利和保加利亚高度依赖俄的天然气供应；而石油不仅容易在国际市场采购，更有多条海运路线连接欧洲大陆，通过油轮将石油经由中东输往波兰北部的海港，成本仅略高于从俄进口。因此，欧盟当时认为，在中短期内其对于俄油气的依赖程度是可控的，只有当俄长期、全面中止能源出口时，才有可能遭受严重的负面影响

斯·格林金娜：《俄罗斯与欧盟关系：目标实现困难重重？》，载《俄罗斯研究》2007年第6期。。

但现在情况已明显恶化。英国北海油气田布伦特产区作为欧洲油气的主要自给来源地，自1999年达到峰值后产量和储量都在逐年下降，2010—2013年大幅下降了40%，如今日产量仅140万桶，英国也因此重新成为石油净进口国

http：//news.cnpc.com.cn/system/2014/08/13/001502174.shtml。从可替代天然气的能源来看，虽然来自卡塔尔等中东国家的低价液化气（LNG）在欧盟的市场份额有所上升，但远不及俄的主导地位（见表3）；美国页岩气也可能供给欧盟，但在当前技术条件下，页岩气只在产地才具有经济性和可行性，要进入国际市场必须进行液化并建立复杂的运输和再气化终端等一系列相关配套设施，这将极大地抬高成本，中短期内同天然气还无法形成实际竞争。同时，欧盟正计划减少二氧化碳排放，法国和保加利亚等国已禁止页岩气开采，英、德也不支持，天然气是最清洁的燃料，核电、煤炭更难以成为主流

毕洪业：《新普京时代的俄欧关系走势分析》，载《东北亚论坛》2013年第3期。。可见，没有产品能在中短期内替代欧盟对天然气的需求。

因此，欧盟28个成员国中依赖俄能源供给的国家范围在扩大。剔除了转口贸易后，与俄接壤的8个国家几乎都以俄为石油和天然气的唯一进口来源地；希腊、意大利、克罗地亚等南欧国家，甚至部分西、北欧国家如德国、瑞士、荷兰对俄的石油进口也接近半壁江山（见表4）。可见，当前的欧盟无论从整体上还是在个别成员国，都没有摆脱对俄能源的高度依赖。

2. 俄加速垄断欧盟能源管道建设

事实上，欧盟周边的中亚和里海地区油气资源同样丰富，但由于能源产品贸易在很大程度上受到基础设施的制约，除了天然气必须依赖管道运输外，管道对原油运输也很重要（见表5）。因此，迄今为止，欧盟数次发起或参与中欧和中亚地区的一系列管道建设项目，而俄利用欧盟整体政治利益与成员国经济利益之间的冲突，成功掌握了管道建设的主动权。

早在2007年欧盟就积极游说建立跨里海的“中亚-外高加索”石油和天然气管道建设，意在使哈萨克斯坦和土库曼斯坦的油气经由外高加索和土耳其或黑海输送至欧盟；

斯·格林金娜：《俄罗斯与欧盟关系：目标实现困难重重？》载《俄罗斯研究》2007年第6期。2009年利用土耳其积极入欧的渴望，在美国的支持下正式修建纳布科管道。

该管道原计划由阿塞拜疆途经土耳其、保加利亚、罗马尼亚、匈牙利，最后抵达奥地利。这样既能解决未来俄难以单独供气的困境，还能以管道为载体扩大欧盟对里海地区的地缘政治影响。

对此，俄充分利用了金融危机后欧盟成员国内外交困的经济环境拉近与天然气消费国的“距离”。一方面，率先在欧洲北部成功修建了直通西欧的“北流工程”（north stream project），目标市场是德国、英国、荷兰、法国和丹麦等国，

2011年，北流管道从俄西部（彼得格勒州维堡港）穿过波罗的海到达德国东北部港口（格赖夫斯瓦尔德）。解决了这些西欧强国对俄乌频繁“斗气”的担忧，获得了其对俄油气资源的支持；另一方面绕过里海和外高加索，在欧洲中南部修建“南溪管道”（south stream project），

“南溪”天然气管道项目由俄罗斯天然气工业股份公司和意大利埃尼公司于2007年6月共同发起，俄天然气将通过保加利亚、塞尔维亚、匈牙利和斯洛文尼亚到达意大利北部。使之成为与纳布科管道并行于欧亚大陆的能源动脉。这一项目既能让德、法、意的能源巨头们获得巨大商业利益，也能让过境国获得数额丰厚的天然气过境收入

http：//rusnews.cn/xinwentoushi/20121115/43620503.html。

事实证明，对于追逐利润的企业主体来说，个体的经济利益还是大于联盟的政治利益。考虑到更低的造价、更具竞争力的运输价格以及由此带来的大量潜在客户，2013年纳布科管道西线项目被迫改道经希腊北部和阿尔巴尼亚、通过亚德里亚海将其天然气输送到意大利，这其中希腊获得的巨大经济收益是欧盟作出妥协的重要原因之一。

http：//www.nea.gov.cn/2013-06/28/c_132494692.htm

从欧俄多年的天然气管道博弈来看，欧盟选择管道合作国家的地缘政治意义要远远大于气田的储量及未来输气能力本身，还要承担部分管道因为供应国、需求国和过境国交织的经济利益而失败的风险。因此，这些项目对欧盟实行能源供应的多样化战略并没有发挥明显的作用，反而刺激了俄对欧盟境内能源运输管道的垄断。

3. 欧盟能源政策对俄的遏制作用有限

在无力阻止俄与成员国进行管道建设合作的背景下，欧盟只能利用自2009年推行的第三阶段天然气市场自由化改革，一方面吸引中小投资者参与投资LNG项目，使俄的管道天然气面临竞争，另一方面对俄在欧投资的输气和储气设施项目进行限制。根据“第三号欧盟天然气指令”的规定，俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）无权决定其在欧盟境内的投资收益率及适用的收费标准；欧盟还通过对外商投资的天然气基础设施项目是否会削弱欧洲的供气安全性进行认证，迫使Gazprom强制拆分在德国、立陶宛等10多个成员国投资的长输管道、地方配气管网和储气库项目。同时，“必须向第三方开放管道准入权”、“从事天然气开采的公司无法成为地区天然气管道的所有者”等条款，也使南溪管道的实施进度受到不少影响。

中国石油集团中俄合作项目部：《欧盟第三阶段天然气市场自由化改革及其对俄欧天然气合作的影响》，载《国际石油经济》2011年9月。

对于背后有国家资本主义支持的俄能源企业来说，部分经济收益的损失微不足道，因此上述政策并不能削弱俄在欧盟能源市场的主导地位。中短期内，欧盟要摆脱对俄的能源依赖并不现实。

四、 未来欧盟较难配合美国推进对俄的遏制战略

当前美欧俄的较量主要发生在经济领域，只有在一方难以承受经济后果时，外交渠道才会被迫打开。未来，欧盟在对俄经济制裁中所能扮演的角色将受多重因素影响，包括乌克兰与俄的能源对抗、俄的反经济制裁措施、经济制裁的外溢影响以及国际经济形势的演变等。总体来看，欧盟或将较难配合美国推进对俄的遏制战略。

（一） 乌克兰对俄能源限运不符合欧盟立场

乌克兰当前敢于率先在能源领域对俄制裁，正是因为俄仅仅用途径波罗的海的“北流管道”无法结束对乌过境天然气的依赖，只有配合经黑海的“南溪管道”，才能输出大部分对欧出口的天然气。而当前美国又以对俄制裁为由，迫使保加利亚和塞尔维亚暂停铺设“南溪管道”。

http：//www.chinapipe.net/national/2014/21752.html这明显不符合欧盟的立场，如果这个项目继续拖延，欧洲未来两年将会出现非常严重的能源供应和能源安全问题。未来，美国对欧盟经济利益的忽略将加重欧盟成员国对经济制裁的抵触情绪。

（二） 俄在中长期仍能控制能源供应

目前的世界天然气储备主要位于俄西西伯利亚的亚马尔半岛（Jamal）和北极大陆架。俄在北极的土地和资源潜力巨大：其在北极圈内的领土面积为310万平方公里，俄天然气总产量的91%、已探明天然气储量的80%、海上油气储量的80%，均来自该地区

布热津斯基：《战略远见：美国与全球权力危机》，新华出版社2012年9月版，第120页。。随着北极的缓慢融化，俄对北极资源的主权将加固自身在全球能源大国的地位，改变国际能源竞争格局。

因此，不仅在中短期内欧盟不能找到对俄的能源供应替代，在中长期内俄作为天然气供应者的地位甚至还会得到提升。时间是最大的敌人，如果深刻认识到这一点，俄若牺牲短期经济利益，在天然气供应方面进行反经济制裁，已经有所分裂的欧盟及其成员国很难不做出妥协。

（三） 经济制裁的外溢作用

经济制裁给欧俄双方带来的外溢作用也不可低估。首先，美欧主导的国际评级机构可能大幅调降俄的主权信用评级，全球投资者对于俄经济的稳定性和发展前景的担忧也会不断上升，使得俄境内资金加速外流。Bloomberg数据显示，2014年以来，俄股市跌幅已在20%左右，卢布对美元跌幅高达9%，俄资本流出规模达到500亿美元。如果这一现象持续下去，将引起俄的金融动荡甚至危机。

其次，以英国为首的欧盟成员国也不愿看到庞大的俄罗斯资本撤离，对俄经济制裁就是间接损害其国际金融中心的地位。伦敦、法兰克福等金融中心一部分长期而稳定的金融业务利润是由俄跨国公司贡献的；英国房地产市场、律师事务所以及旅游等服务行业也大量依赖俄罗斯。http：//news.china.com.cn/world/2014-04/03/content_31990951.htm

（四） 国际经济形势演变不利于欧盟制裁

当前，欧盟经济持续低迷，经济制裁将加剧欧盟与其成员国之间的矛盾，这注定欧盟将长期内倾，对外影响力和行动能力都将持续下降。进一步地，如果发生欧元区崩溃或英国脱离欧盟（包括苏格兰独立）的极端事件，将意味着欧洲一体化的大倒退，欧盟实力将严重受损。届时，欧盟自身难保，更不用说制裁俄罗斯。

总而言之，在美国的带动和压力下，欧盟配合美国推进对俄经济制裁的意愿增强。但受制于欧俄农产品贸易，尤其是在能源贸易领域难以改变中短期内俄在能源供应、运输管道的垄断地位，欧盟整体政治利益与其成员国经济利益之间的分歧越加明显。随着制裁与反制裁越演越烈，乌克兰与俄的能源对抗、俄在天然气供应方面进行反制裁、经济制裁的外溢影响以及欧盟内部分裂导致的国际经济形势演变，都可能使欧盟在配合美推进对俄经济制裁上有心无力。美欧的协调性大大减弱，将难以达到遏制俄的预期目标。

参考文献：

[1] 布热津斯基.战略远见：美国与全球权力危机.新华出版社，2012.

[2] 毕洪业.新普京时代的俄欧关系走势分析.东北亚论坛，2013（3）.

[3] 斯·格林金娜.俄罗斯与欧盟关系：目标实现困难重重？.俄罗斯研究，2007（6）.

[4] 中国石油规划总院.俄罗斯与欧盟：能源对话十年.国际石油经济，2011（1-2）.

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[6] UNCTAD World Investment Report 2014.

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[11] http：//data.worldbank.org/

（责任编辑：张晓薇）