创新各种资本促进市政公用事业发展探析

赵鹏

摘要：市政公用事业是为人民群众生产生活提供必需服务的行业，关系到社会公众利益，是有限的公共资源，如何利用这些有限的公共资源服务，促进市政公用事业的发展呢，十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，其中要求推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设融资机制，允许地方政府通过多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会通过特许经营方式参与城市基础设施的投资和运营。

关键词：市政公用事业；资本；发展

市政公用事业是由人民政府管理的，是为人民群众生产生活提供必需普遍服务的行业。主要包括城市供水、排水和污水处理，集中供热，城市道路桥隧，环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。市政公用事业是城市的重要基础设施，是城市经济和社会发展的主要载体，直接关系到人民群众生活质量及城市经济和社会的可持续发展，近年来，各地市政公用事业在经济发展的过程中也得到了大力发展，与人民生活息息相关的“水、气、热、路、电”等逐渐完善提高，但随着人民群众生活水平的提高，对市政公用事业的要求也越来越高，要求市政公用事业服务水平相应提高，如何更快更好的服务，需要各方面加大投入，考虑各级政府资金有限，如何创新利用各种资源和资本来促进市政公用事业发展，本文进行粗浅的分析和探讨。

一、市政公用事业发展的历史及现状

由于各地区经济发展的不平衡，市政公用事业有不同的特点，长期以来，市政公用事业基本上是由人民政府管理，由人民政府投资建设，在这个过程中人民政府对改善人民群众生活质量，发展市政公用事业起了决定性的作用，但随城镇化建设，城市的框架不断拉大，以及房地产事业的急剧发展，这就对市政公用事业提出了更高的要求，如果全部由政府投资，不仅受到了资金的限制，还受到政府采购程序上对时间要求的限制，导致先计划、后实施，计划赶不上变化的问题突出，造成了政府资金使用效率低下，制约了市政公用事业的发展，造成市政公用事业配套设施跟不上城市的发展，一边建、一边拆，重复建设，造成了资金的浪费，正是因为这样，国务院及相关部委出台了相关文件，使能够采用市场化运作的“水、气、热”等事业得到了大力发展，但相应的投入大、产出慢，甚至没有产出的道路、各类管网还必须依靠政府的投入，道路、管网的建设发展严重滞后，需要创新引入各种资本促进市政公用事业特别是道路、管网建设的发展。

二、引入各种资本促进市政公用事业发展的政策依据

改革传统的市政公用事业管理体制，各种资本促进市政公用事业发展，已经实施多年，从上世纪90年代初期在一些城市已经开始，2002年12月建设部下发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以市场化的概念覆盖了市政公用事业改革的全部内容，新的意见 中提出：一、开放市政公用事业经营市场，允许跨地区、跨行业参与市政公用事业经营；二、把特许经营制度作为市场化条件下投资与经营市政公用事业的主要形式；三、更为明确的提出了市政公用事业主管部门要实现三个转变：即从直接管理转变为宏观管理、从管理行业转变为管市场、从对企业负责转变为对公众负责。

2010年国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》【国发〔2010〕13号】明确界定政府投资范围。政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入，接着国务院又明确了工作具体分工，从而又下发了《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》【国办函〔2010〕120号】，这个通知中明确了住房城乡建设部、发展改革委负责：鼓励民间资本参与市政公用事业建设，支持民间资本进入城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、城市园林绿化等领域。

另外，在十八届三中全会上，同时也指出推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

三、各种资本促进市政公用事业发展形式及实施

引入各种资本，除政府资金外，体现的形式有：民间资本、国有资本，混合所有制资本，以及政府通过发债等方式融到的社会资本。可以采取独资、合资合作、资产收购等方式直接投资；以合资、合作等方式参与设施建设；通过政府购买服务的模式，进入市政公用事业领域的运营和养护；通过购买地方政府债券、投资基金、股票等间接参与市政公用设施的建设和运营；通过参与企业改制重组、股权认购等进入市政公用事业领域。

经过近几年的发展，市政公用事业中的供水、供气、供热、污水处理厂、垃圾处理厂等已经有了一套较成熟的经验和运作模式，但涉及到的城市道路及城市各类管网建设，由于短期见不到效益，采用水、气、热等经营模式也不适用，相对各种资本进入的积极性不高，在这些方面需要加大政府的财政投入，但全靠政府的财政投入是满足不了这些方面发展的需求，需要创新引入各种资本。

（一）利用房地产事业的发展积累的资本。由于城市房地产的发展，带动城市框架的拉大，同时促进房地产事业的发展，相对应市政公用事业特别是对城市道路及各类管网的要求也在提高，政府投入是有限的，政府可以采用优惠政策的方式，促进房地产开发商进行周边城市道路及各类管网的建设。

（二）争取银行贷款融资，充分利用国家支持政策，发挥项目建设融资的作用，对于具有经营性的项目，采用共同经营的方式，通过融资或BOT的方式建设一些专业的地下管网，按照“谁使用、谁受益、谁交费”的形式，实现建设项目的增值和回报，来推进市政公用事业的发展，推动和发展不具有经营性的市政公用设施的建设。

（三）成立政府性投资公司，进行土地的一级开发，将项目同周边土地捆绑运作，先期进行市政公用事业的投资，促进周围土地增值，获取土地收益后再投入到市政公用事业的建设和发展。

创新引入各种资本促进市政公用事业发展，离不开政府的引导和支持，需要政府科学引导，统一规划，加强监督。引导资金投向人民群众迫切需要的市政公用事业中，在完善市政公用设施功能、提升城市品位的同时，最大限度地合理使用各类资本，发挥资本的使用效益。统一规划，按照轻重缓急的顺序，统一逐步顺序实施，既要考虑眼前利益，又要考虑长远规划。加强监督，确保市政公用事业发挥最大作用，随着各种资本的进入，考虑到市政公用事业行业的垄断性、基础性、公益性、公用性，必须制订、完善和规范行业的市场规则，促进市政公用事业的发展，提高建设、维护、管理水平的提高，建立公开、公平、公正的市场环境，在价格、质量、安全、服务水平等方面必须进行全方位的监督与管理，更好的服务于人民群众的生活和生产。

综上所述，引入各种资本进入市政公用事业，是完善和推动城市基础设施建设发展的重要手段，是对政府发展市政公用事业的重要补充，同时可以促进市政公用事业高效运营，市政公用事业的运营和发展，要从各地的实际出发，避免因“大、全”，避免“攀比、政绩工程”，偏离原有轨道，造成资金的浪费，政府不能因为引入各种资本，而放手不管，科学规划、严格监督，不但不能越位，也不能缺位，提高政府的管理水平，与发展中的市政公用事业相适应，政府必须按照国家的政策，依照市场经济的机制，引入负责任的资本，并根据不同模式进行积极探索，最大限度的满足人民群众的需求，促进市政公用事业的大发展。