21世纪以来中国农民工政策的转变与挑战

周利兵

摘 要：21世纪以来，由于中国综合国力增强，社会主流价值趋向于公平、公正价值观，有关农民工流动人口的社会政策有很大进步。但是，受限于农民工群体的弱势地位，缺乏利益表达渠道与政治参与能力，也无法与用人单位代表的资方进行有效地讨价还价，实际的政策执行效果并不理想。随着中国农民工流动人口群体内部出现分化，相关社会政策应该积极转变，应更多地关注农民工群体的城市融入问题。

关键词：农民工；社会政策；公平；公正；城市融入；

中图分类号：C913.7 文献标志码：B 论文编号：2014-0418

0 引言

21世纪以来，国家发展战略重心与执政理念的转变迎来了以和諧社会建设为目标的民生事业大发展，创新社会建设与社会管理取得了新成效。公民主体意识与权利诉求也随着中国市场经济体制的基本建立而不断增强，整个社会更加重视公平与公正价值。农民工群体为中国现代化建设做出了巨大贡献，却分享了极少的社会经济发展成果，仍旧以“二等公民”的身份往返于农村与城市之间或徘徊在城市的边缘。农民工平等公民权的缺失，相关权益被侵害，处在无奈又无望的生存境地，这显然不利于社会的和谐与经济的可持续发展。

1 21世纪以来的系列政策法规

农民工问题是伴随中国社会转型而出现，并带有中国特色。农民工的称呼表明了这个群体的尴尬处境，户籍身份是农民，从事的是非农领域的工作，却像候鸟一样往返于城乡之间。蔡昉[6]认为户籍制度已成为其他许多歧视农民工制度的根源，这种制度得以维系的重要原因就是为经济的转型提供政治安全保障。政府担心一旦放开户籍管理，可能造成政府财政巨大压力与社会管理难题，也会损害一部分一直享有周全保障的城市居民的利益。处在市场经济条件下的农民，为了增收，不得不外出务工经商。有关人口迁移的“推拉理论”也说明，“经济收入的驱动力”是农村剩余劳动力外出流动的最主要原因。随着社会经济的发展变化及社会主流价值的转变，政府针对农民工的政策趋势从重于管理与控制而走向服务与引导。

从2000年下半年开始，国家的农民工政策发生了一些积极的变化。2000年7月，劳动和社会保障部等部委与国务院发展研究中心联合发出了《关于进一步开展农民劳动力开发就业试点工作的通知》，提出改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制。

2002年11月召开的党的十六大，提出要“统筹城乡经济社会发展”。城乡统筹发展成为和谐社会建设的应有之义，国家政策开始向“三农”有关问题倾斜。

2003年1月，国务院发出了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的政策原则，规定了6个方面的政策内容，包括：取消针对农民工的歧视性政策规定以及不合理收费等；解决拖欠克扣农民工工资问题，保障农民工权益；解决农民工子女义务教育问题；对农民工进行职业培训；改善农民工在城市的生活居住条件和工作环境；对农民工进城务工搞好跟踪服务。同年4月27日，国务院以375号令公布了《工伤保险条例》，从2004年1月1日起开始实施，该条例首次将农民工纳入保险范围。当年8月开始实施《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，在客观上终止了对农民工的强制收容、遣送制度。2003年10月召开的党的十六届三中全会作出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，规定：“取消对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多就业机会。逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度”。

2004年，中央“一号文件”首次提出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”，把农民工正式列入产业工人队伍，并开展了维护农民工就业权益和改善就业环境的专项工作。同年9月召开的党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，胡锦涛总书记在会上提出“两个趋向”的论断，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。

2006年3月27日，国务院第5号文件《关于解决农民工问题的若干意见》出台，这是中央政府关于农民工的第一份全面系统的政策文件，内容广泛，涉及面广。《意见》明确指出，“农民工问题事关中国经济和社会发展全局”，“解决农民工问题是建设有中国特色社会主义的战略任务”，这标志着改革开放以来农民工政策出现了重大转折，发展到了一个新的阶段。

2007年10月召开的党的十七大，提出实现全面建设小康社会奋斗目标，强调“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。

刚刚召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”在“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”的同时，“保障农民工同工同酬”，努力促进劳动力生产要素的自由流动。

总的来看，21世纪以来的农民工政策有了重大发展，政策向更利于农民工的方向转变。“随着科学发展观执政理念的深入推进，城镇化和工业化的快速推进，政策目标从单纯的就业向就业、安居、公共服务、城市融入等综合目标转变[1]。”农民工群体已享受到部分城市社会保护与支持项目，政策的进步正逐步打破中国长期以来将居民的户籍登记地与社会福利主张权相捆绑一起的制度惯例。一系列政策法规被制定及执行，标志中国正进入“社会政策”时代。围绕着民生事业的逐步解决，社会建设滞后的局面正在得到改变。

2 中国农民工政策转变的背景与原因

2.1 国家所处历史方位与整体发展战略的改变

关信平[4]教授指出，“在经历了近30年‘以经济建设为中心的发展目标后，中国已经进入了更加重视经济和社会协调发展的时期，党和政府已经提出了‘科学发展观的指导原则和‘构建社会主义和谐社会的战略目标，并且提出了以切实保障民生为重点的社会建设目标。这些新的发展目标和原则的确立，为新时期的社会政策体系发展和制度创新规定了总体的方向和奠定了重要的政治基础。”

2.1.1 以人为本的执政理念与服务型政府建设的需要 中国政府多年来一直致力于经济发展，在地方政府间形成了GDP主义的政绩考核评价机制，各地掀起了招商引资发展经济的高潮。政府只一心一意想尽办法提高GDP增速，而忽略了政府的其他职能作用，如社会建设与社会服务职能。在GDP快速增长目标的引导下，政府机构及人员自然亲近资本力量，与资本相同谋，甚至委身资本力量，一味投资本力量所好，甚至对资本力量对劳动者的权益侵犯行为坐视不管，而把那些所谓滋事的农民工视为“刁民”予以制裁。在资本力量十分强大的情况下，各地政府为了政绩及其它各种利益，有选择性地执行中央政策，造成农民工弱势群体的权益等长期得不到应有的保护。为了吸引资本来当地投资建厂，政府就以廉价劳动力及其它诱人条件作允诺，展开对资本力量的争夺。廉价劳动力不仅仅指工资收入低，也包含着社会保障待遇的缺失。农民工在政府和资本的合力作用下，不仅生活工作环境恶劣，而且合法权益也总被侵害。农民工既很难通过法律渠道解决问题，也不能通过建立自身的组织力量来表达自身利益诉求与保护自身合法权益。

政府职能部门的不作为及消极行为，是与党的以人为本执政理念与服务型政府建设背道而驰的，是不利于政府职能转变的。农民工被拖欠克扣工资造成的群体性事件，农民工工伤事故后被简单私了而带来的家庭返贫现象，农民工被城市居民看不起而不能转变为城市居民等，是与以人为本的执政理念相违背的，是有损于党和国家执政根基的。政府的根本宗旨是全心全意为人民服务，现在却沦为资本力量的附庸，与民争利、巧取豪夺。中国行政体制改革的目标即建设服务型政府，要求我们必须要以农民工为本，想农民工之所想，急农民工之所急，在服务农民工的过程中塑造新型官民关系。

2.1.2 和谐社会构建与全面建设小康社会的需要 目前，农民工问题已经成为改革发展稳定的重要因素[1]。中国商品能够以较低地价格在对外贸易中取得比较优势，就得益于中国价格低廉、数量充足地农村剩余劳动力。农民工群体一般从事脏、苦、累、险、有毒等工作，可以说是在以损耗自己的劳动能力等身体健康代价来换取微薄的工资收入。农民工的工作时间远远超出国家法定的工作时间限制，随意加班却不能获取法定的加班费。长期的高强度体力劳动，严重创伤了农民工的身心健康，却不能得到及时、有效治疗与恢复。农民工的各项社会保障权益与公共服务权利长期被忽视，甚至被损害。农民工被恶意拖欠及克扣工资，引发农民工个体或群体与资方或政府的冲突，有时，酿成群体性事件。这些屡见不鲜的现象极大地损害并压缩了农民工本已狭小的利益空间，导致农民工的生存生活境遇很差。用人单位出于自身利益考虑，往往很难主动与农民工签订正规劳动合同和为农民工缴纳工伤保险。行政执法机构与人员为了配合招商引资、发展地方经济的目标，借口执法人员太少，执法监管非常不力。当农民工因为诸如工伤事故等原因权益受到侵害后，往往得不到法定补偿，往往以私了完事。农民工被如此对待，是与和谐社会建设目标背道而驰的。当农民工努力改善生活的愿望被现实中各种制度幕墙碰的头破血流、生存无望时，他们可能会被逼迫铤而走险、鱼死网破。

总之，农民工的处境很不乐观。一是基本的经济权利即劳动报酬权得不到公平对待，“同工不同酬”、“同工不同时”。改革开放30多年来，农民工的工资水平并没有随着经济增长而同步提高，一直徘徊在较低的水平上。一旦考虑到通货膨胀因素，工资的实际购买能力在相当长的时期内呈不断下降的趋势。同时，农民工的非正规就业形式，造成工资收入水平远远低于正规就业的城市居民。二是农民工的政治权利与社会权利缺失。农民工政治上的不利地位必然加深阶层之间的分化与固化，不利于“橄榄形”社会结构的形成。“‘三农问题的实质是农民问题，农民问题的实质是收入问题，收入问题的实质是农村剩余劳动力转移和农民充分就业问题。农民外出务工经商，不仅增加了农民收入，而且加速了农民非农化进程，有利于‘三农问题的解决[2]。”外出务工经商所带来的收入增长有助于缩小城乡之间不断扩大的收入差距，同时，外出务工经商的经历，提升了农民工的综合素质，增强了农民工自主创业的能力。建设全面小康主要的任务就是提高农民的收入和提升农民的生活水平，而农民的外出务工经商与自主创业，都有助于全面小康的实现。

2.2 公平、正义、共享价值观所引发的对社会政策的积极要求

“随着经济发展方式和人均收入水平的提高，全社会对社会公平、社会平等和人权保护的意识已大大增强，要求政府不断加强和改善社会政策，切实保障公民的基本经济与社会权利，并逐步提高在基本生活、就业、教育、医疗、住房等方面的民生保障水平[3]。”政治参与及公民意识的提高，政务的公开、透明，这都有益于对个人权益的表达与维护。同时，公平、正义等价值追求，像阳光一样成为社会的主流价值后，就会对整个社会的各项事务产生积极的反作用。这就必然要求新时期以来的社会政策更加关注改革开放中利益受损的群体，社会政策更要发挥实现社会公平、正义的价值目标，在对社会福利的共享中不断推动社会的发展和进步。

从社会政策制定与实施来看，亲近资本的做法不利于公平、正义、共享价值实现。社会政策的制定与实施都要充分体现社会公平的价值原则，不然，社会政策就会偏离自身的内在价值规定，成为拉大社会贫富差距的助手。在社会公平价值观引导下，努力實现政府、资方与劳动者三者之间的沟通与协商，不断构建政府代表农民工权益的制度载体，提高农民工群体在社会政策制定与实施中的话语权及行为能力。在资方利益得到保证的同时，提高对农民工群体的利益保障水平与改善服务供给状况。

“对于社会转型期存在的一些问题，往往可以从其背后发现一些宏观的、体制性的和带有根本性的原因。若深入思考，就会从表面的客观因素背后发现其中存在的一些主观偏误，即我们过去的发展理念和政策原则中某些重要价值观的缺失，而其中最基本的就是社会公平价值观的确实。因此，要研究和解决当前复杂的社会矛盾和社会问题，还需要从最基本的社会公平价值观谈起[4]。”当前整个社会的核心问题之一即“怎样实现社会公正”的解决，需要社会政策发挥自己应有的作用。

3 当前农民工政策面临的重要挑战

农民工现象伴随中国改革开放而出现，其群体内部随着改革开放进程发生着快速分化。这种变化必然会带来政策调整上的挑战，要求不断提高政策的适应性。换言之，农民工政策不单单是一种问题应对式的直线逻辑思维关系，而是一项系统工程。这就要求农民工政策必须被放在中国整体的发展阶段中来，与中国的发展目标、发展约束、发展方向、发展的外部环境等相协调，突出政策的系统性与科学性，使得农民工问题能够得到长远的考虑。当前，中国农民工政策面临的挑战有以下几点。

3.1 农民工群体的内部分化与代际农民工的不同特质要求政策更具针对性

农民工群体内部经济收入的差距与分化。“虽然农民工总体上主要从事本地人不愿从事的工作，不容忽视的是，在具体的工作性质和收入水平上，农民工内部也有一定程度的分化。”李莹[5]以天津平均工资水平为参照，根据被访农民工的工作类型和工资水平，将农民工的收入分为3个层次，分别为：从事中高级管理工作的人员、从事初级管理工作或者具有较高技术含量岗位的农民工、在每个公司均在最底层工作的农民工（主要从事低技术要求的工作岗位）。这是市场经济发展的必然结果，不同能力素质的劳动力自然会得到不同的工资报酬。农民工群体的内部收入水平分化也会造成农民工群体内部的未来流向分化。李莹就指明，只有那些拥有社会关系网络及收入水平较高的人才可能最终定居城市，成为城市一员。能否定居城市的关键因素就是农民工个体的工资收入水平高低。只有工资收入足以维持一家人在城市的生活花销时，才有可能乘政策的便利转变为城市居民。反观21世纪以来的农民工政策，大多还是围绕着农民工的就业环境作出的，其目标与中国出现的“民工荒”现象不无关系，即政策目的是为了促进农民工的迁移流动，鼓励农民工劳动力生产要素自由流动。由于外出务工所得与在当地务工所得收入差距不断缩小，部分农民工已经开始选择就近就地就业。蔡昉的研究表明，中国已处于人口红利式微和刘易斯转折点到来的时期，人口总规模将在2030年左右达到峰值，而劳动人口将在2015年左右达到峰值，劳动力成本上升和未富先老是必须面对和解决的经济社会问题。李强[6]根据农民所处的尴尬地位，即“一只脚已跨入城市的大门，另一种脚还在农村广阔的土地上。”把农民工的分化区分为两种模式，“一种是‘循环流动式分化模式，另一种是‘迁居式分化模式[7]。”第一种模式的最终目的地仍是返回家乡，而第二种模式的目标却明确为定居城市，不再返回家乡。农民工举家迁移的方式逐渐增多，举家迁移会带来更多的社会问题，国家应该积极应对，解决他们的诸如住房、随迁子女接受教育等紧迫问题，使他们可以更好的融入当地生活中去。

同时，农民工群体中的代际差异特征开始显现。随着“80后”新生代农民工数量的增加，新生代农民工逐渐占据多数，而他们的流动意愿与权益诉求都不同于上一代农民工。他们是一群有着属于自己“城市梦”的社会发展中极为活跃的群体。他们对城镇的认同，要远远大于对农村的认同，却仍旧面对着双重边缘化的尴尬处境。李莹指出，新生代农民工就是面对经济周期波动，失业期间，也不愿意返回农村。他们已缺乏耕作经验，也没有打算再返回农村。他们外出不只是为了打工赚钱，更重要的是为了改变生活，向往城市生活[9]。针对新生代农民工的要求，国家应该积极探索户籍制度改革的方式方法，解决新生代农民工户籍身份转变的制度性限制，并使新生代农民工获得附着于户籍身份上的福利保障与各项服务。

“由于任何政策都是一种事后的调节，农民工群体的分化要求政策及时进行调适，能涵盖其就业、维权、居住、子女教育、医疗和社会保障等不同层次，解决农民工的多维度需求[1]。”总之，有关农民工的社会政策除了关注他们务工的就业环境与收入待遇等相关权益，还要积极应对农民工群体的新需求，社会政策的重点向流入地社区融入转变。“适应中国经济社会发展的需要，中国未来农民工政策的重点应从为进城务工的农民创造公平、宽松环境逐步转向促进农民工向工人阶级和城市市民的彻底转化[8]。”

3.2 社会政策文本与实践效果间的断裂

“一些调整好的利好的社会政策并没有产生如决策者所预料的那么好的效果，即使一些推进公平化的社会政策也并没有得到真正的落实，造成农民工实际能享受到的机会和权利，存在着政策文本规定与实践之间的严重错位：不少规定停留在文本上，根本无法执行，与此同时，还催生出不少规避行为和做法，抵消了社会政策的效力[8]。”如新修改的《劳动合同法》，由于缺乏有效监督管理，实际的劳动合同签订率很低，大多数劳动者并没有与用人单位签订合法有效的劳动合同。技能培训政策也由于培训机制的缺陷与资源的缺乏被大打折扣，组织培训的主体不明确，相关部门间的相互推诿，不仅实际参与培训的流动人口占比很小，而且还出现了借培训收费的情况。一些部门为了完成任务，培训的内容与就业的需求脱节。国家政策一直指导各级政府解决农民工随迁子女义务教育问题，但受限于中国教育经费体制的障碍，实际中却变相收取“赞助费”，人为设置各种门槛，侵害了随迁子女的义务教育权利。《工伤保险条例》虽然已经颁布实施，但参保率一直不高，仍有很多需要被保障的群体没有得到合法保护。一旦出了事故，大多私了完事。“中央许多好的政策之所以难以落实，在很大程度上不是建立在促进新生代农民工城市化和城市融入的基础上，而仅仅是因为仍将新生代农民工作为城市的临时人口来看待，这样的政策不可能有穩定的效力基础[9]。”总之，现有的社会政策不足以破除城乡二元体制和“各自为政”的地方行政管理体制，农民工也缺乏组织依托，各种政策涉及主体在相互力量角逐中，往往以侵犯农民工弱势群体的权益为利益平衡点而实现各方共存。

4 中国农民工政策的未来趋向与发展展望

农民工已经是中国工人阶级的重要组成部分，这就在法律的意义上规定了农民工领导阶级的地位。但是，农民工要想真正转变为市民或争取获得平等国民待遇，还需要一个长期的角力博弈过程。中国的中央集权机制与农民工的弱势地位就决定了政府政策在促成这一目标实现中的关键意义。

4.1 进一步加强职业技术教育和技能培训，促进农民工素质提升与向上社会流动

各种调查均表明，农民工群体仍以初中及以下文化程度占多数，这就很难适应现代“文凭社会”，以进入首属劳动力市场进行就业。所以，政府及相关部门要加大对农民工的机能培训，创新各种适应农民工需要的培训模式。同时，国家有关部门应积极建立可以有效证明农民工技能水平的资格机制，使农民工可以凭借自己的资格证明选择自己喜欢的工作岗位。“实践证明，目前的五级职业技术证书制度是基本无效的。历史也证明，八级分层的技术标准是明确、清晰的，考核的标准是准确的、可操作的[7]。”只有重视了农民工庞大群体的技术地位意义，针对农民工的教育培训才有最终的落脚点。

4.2 扩大财政支出，努力實现农民工基本公共服务均等化，逐步解决农民工的安居问题

流入地政府在制定本地经济社会发展规划时，要将农民工对公共服务的需求包括在内，将农民工的就业服务、子女教育、医疗卫生、文化消费、技能培训等与城市居民同等看待。通过财政持续投入的方式，加大对城市基础教育、医疗卫生、职业介绍服务等各方面的投资，使农民工也能够分享城市文明的成果。农民工只有“安居”了，才能“乐业”。因此，政府要考虑针对农民工的住房政策，实现农民工同城市居民一样的住房权利。中国的社会政策并不是没有改善，但是，却不足以从整个国家的城市化进城出发，为农民工的城市融入提高最基本的公平机会。这些情况的进一步改善，仍旧离不开政府的主导和主体责任。

21世纪以来一系列有关维护农民工权益的政策法规，一定程度上提高了农民收入，缩小了城乡收入差距，保护了农民工群体的权益。不过，也要理性地看到，有关农民工平等国民待遇的实现还任重道远。但是，当系列保护农民工群体的法规政策出台时，似乎看到了农民工群体的美好未来，然而，关于政策执行效果的检查发现，国家改善农民工地位的政策并没有达到预期效果[10]。

参考文献

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[2] 徐永新.中国农民工政策的演变及未来走向[J].河南社会科学，2005（4）：91-93.

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[5] 李莹著.中国农民工政策变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[6] 蔡昉.人口转变、人口红利与刘易斯转折点[J].经济研究，2010（4）：4-13.

[7] 李强著.农民工与中国社会分层（第二版）[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[8] 彭多意，唐东生.保障进城农民工权益的政策建议[J].中国行政管理，2003（11）：30-33.

[9] 王春光.新生代农民工城市融入进程及问题的社会学分析[J].青年探索，2010（3）：5-15.

[10] 王春光.中国社会政策调整与农民工城市融入[J].探索与争鸣，2011（5）：8-14.