从社会公平的角度统筹城乡社会保障制度

于洋

摘要：随着我国社会保障制度初步建立，社会保障制度中存在的不公平现象也日益凸显。本文通过对社会保障制度的城乡差异进行分析，发现我国的社会保障制度存在城乡机会不均等、农村管理体制不健全、资金分配不合理等问题，并且提出了一些相对应的意见和建议，如扩大社会保障覆盖面、统一管理、增加财政的支持等。

关键词：社会保障；社会公平；城乡不均

市场经济条件下，价值规律自发地调节经济的运行，市场在调节资源配置中起基础性的作用，要素所有者的收入是根据要素的边际生产力来决定的。一方面持有稀缺资源的所有者获得高收入，持有丰富资源的所有者获得低收入，另一方面本身要素所有权的分配也存在不公平，所以即使市场的调节再有效也会产生收入分配不公平、贫富差距拉大的后果。这种收入分配的不公会给经济的长远发展造成危害，不利于消费需求的稳定增长，并且给社会带来不稳定的因素，随时威胁着社会的安定，引发社会动荡。要解决初次分配的不公平只能通过再次分配的手段，社会保障就是一种再次分配。

一、我国城乡社会保障制度失衡发展现状

现如今，覆盖城乡居民的社会保障体系的基本框架已经形成。五大民生工程即学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标也在一步步实现。但是我国社会保障制度从建立之始就长期的对城镇进行倾斜，农村社会保障体系始终大大落后于城镇，城乡之间的经济发展水平、生产方式、组织形式、文化观念等都存在着较大的差异，这些都使农村的社会保障制度边缘化。伴随着经济体制的深化改革，这种城乡差异不但没有缩小，反而有进一步扩大的趋势。城镇已初步建立了完整且水平较高的社会保障体系，社保基金也实现了国家、企业和个人三方负担的模式，养老保险实现了社会统筹，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的基础上进行了改革和逐步完善；而农村的社会保障制度仍然将国家救济以及集体福利事业作为重点，家庭养老仍是农村居民的主要的养老方式，只在少数的试点地区对养老和医疗保险进行了改革。相比之下，城镇的社会保障体系基本建立起来，城镇居民享受较高水平的医疗、失业、养老保险，保障项目较全；而农村实际上并没有建立真正意义上的现代社会保障制度，农村居民享有的保障水平低且保障项目少。

二、我国城乡社会保障一体化的障碍

1、城乡社会保障覆盖范围、制度完善程度差异过大

社会保障公正与否的一个重要标志就是覆盖范围的大小。据统计，世界各国社会保障的平均覆盖率可以达到60%以上，中等收入国家达到7O%以上，发达国家达80%以上，而我国的覆盖率仅为3%。从社会保障的对象来看，主要的覆盖范围在城镇，目前仍然有4亿的农民未被纳入社会保障体系当中，享有养老金的农民、五保户和定期救济抚恤的人数只占农村劳动者的少部分。

城镇的社会保障起步早，包括养老、医疗、失业、工伤、生育在内的五大社会保险全面出台，老人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、灾害救助等社会救助制度也正在推广。而乡村社会保障制度项目仅包括养老、合作医疗等社会保险制度和五保供养、低保、特困户救助等社会救助制度，社会福利项目基本没有。

2、我国城乡社会保障管理体制和法制化进程存在很大的差异

城市社会保障管理体制已日渐成熟，相比之下，农村社会保障管理体制较为落后，存在多龙治水、机构重叠的状况。国家劳动和社会保障部成立后负责管理农村社会养老保险，民政部门负责管理农村社会救助以及社会福利，这种管理模式会直接造成社会保障基金运行的效率低下。对于社会保障基金的管理，城市的社会保障基金统一由劳动和社会保障部管理，而农村的社会保障基金则由各级地方政府的下属单位来负责，容易造成基金监管的不力，很多地方出现了农村社会保障基金被贪污、挪用的现象。

从社会保障制度的法制化进程来看，我国还没有一部有关于农村社会保障的法律，在国务院制定的法规当中也很少有涉及到农村社会保障工作的。目前，只有一些地方政府或职能部门颁发的通知、决定、意见等规范性的文件，地方各级人大指定的法律规范也十分少见。各级地方政府及其职能部门颁发的通知、决定、意见等规范性文件，其适用范围十分有限，并且法律地位低于地方性法规。农村社会保障制度涉及到的社会关系广泛而复杂，规范性文件的随意性很大，它的权威性和稳定性无法满足实际的需要。

3、对农村社会保障财政投入不足

社会保障资金的不足是阻碍社会保障制度有效运行的主要问题。国家对农村社会保障基金增加的投入力度远远不及农民日益增长的保障需求及物价的上涨速度。农村社会保障基金的来源主要以个人缴纳为主、集体的补助为辅，资金来源过于单一。在基金的筹集的过程中过分地强调个人的责任，而政府的责任缺位。这种资金自筹的模式使社会保障与商业保险无异，缺乏互济性和社会性，不仅加重了农民的负担，打击了农民参加社会保障的积极性，而且也增加了社会保障工作的难度。另外据统计，占人口80%的农民享有的社会保障支出仅占全国社会保障总支出的11%，社会保障不仅没有发挥收入再分配的功能，而且还拉大了收入分配的差距，导致贫者越贫、富者越富。

三、统筹我国城乡社会保障一体化的对策

1、建立城乡一体化的社会养老保险制度，扩大社会保障覆盖面

养老保险是社会保险当中最重要的一部分，解决城乡居民的养老问题就可以打消居民的后顾之忧，这将有利于城镇化建设，统筹城乡发展。城乡社会保障的二元结构阻碍者经济的进一步发展和改革，社会养老保险制度又是社会保障最主要的部分，所以要将养老保险作为打破城乡二元保障结构的着力点。要建立城乡一体化的社会保障体系，就必须要扩大社会保障的覆盖面，就必须要将农民工纳入到社会保障体系，解决好失地农民和灵活就业人员的社会保障。

2、统一管理农村社会保障，完善相关政策法律

从长远的利益出发，为了实现城乡社会保障一体化，应该将社会保险、社会救济、社会福利交给统一的管理部门进行管理，建立统一的业务管理机构、基金运营机构、监督检查机构。城镇社会保障法律体系已经比较完善，而农村社会保障的法制建设却严重滞后，大多以规范性文件的形式存在，这些文件的权威性和稳定性低于法律，制定和更改都较随意，不符合我们建设法治社会的理念。因此，必须加快农村社会保障制度的立法进程，在法律上明确城乡居民社会保障的权利及义务。

3、增加政府对农村社会保障的财政支持，拓宽农村社保资金来源

长期以来，国家在社会保障的财政投入偏向城镇，必须改变这种投入策略。从绝对量上来看，要加大财政对社会保障资金投入的总量，提高社会保障的总体水平；从相对量上来看，这部分增加要更多的向农村进行倾斜，提高农村社会保障基金的占比。同时，政府必须拓宽社保基金的筹资渠道，鼓励社会成员承担社会责任，组织社会捐赠和慈善活动，以筹集更多的资金。另外，商业保险在保障中发挥越来越重要的作用，城镇居民对商业保险的参保意识较高，但农村居民购买商业保险的意识薄弱，因此政府应当协作商业保险机构，加大商业保险的宣传力度。（作者单位：河北大学）

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