从红头文件管窥中国政治

“国务院决不发空头文件，所有政策措施必须不折不扣落实到位。”在5月30日召开的国务院常务会议上，总理李克强态度坚决地强调政策落实的重要性。在党政体系中，李克强所说的“文件”主要指“红头文件”。按中国人民大学教授毛寿龙的定义，“红头文件”指的是“我国除了法律、法规、规章以及法律性的文件以外的规范性文件。”从形式上看，红头文件具有鲜红的文头以及盖着红印章的文尾。作为当下治国理政的主要手段，一份“红头文件”的起草、传达、落实过程，更是理解中国政治的绝好切口。

“一级一级发通知”

通常而言，发布一份红头文件的决定权在领导手里。红头文件的起草过程通常都要一周时间。起草时，负责科室既要严格贯彻上级意图，又要把本单位领导的思路写进去。其中遣词造句又要特别讲究，比如对下级机构完成任务的方法、手段、时间都要做出明确规定，起草人员都要与主管领导反复沟通修改。

按照惯例，当上级出台一份红头文件时，下级必须做出必要回应。“怎么样体现呢？第一是成立领导小组，第二就是再出个文件来贯彻落实。”2012年12月中共中央颁布“八项规定”，其中提到“中央政治局全体同志要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发。”“基层如何领会中央意图？还得一级一级下发通知。”上述山东街道干部说。

文件落实取决于领导意志

中国的红头文件本身存在等级，上至中共中央、国务院，往下则有省级党委、政府，最下端乡镇和街道也有权发文。即便存在严密的等级关系，但并不意味着上级精神总能得到有效贯彻。“有时上面要求做的事情，下面未必会认真。通常情况下，地方和基层会根据自身的利益偏好，选择性地执行中央政策。”清华大学政治学系教授景跃进在一篇文章中认为：所谓“上有政策，下有对策”，在不少情况下，发个文件应付便是对策的一种。

红头文件的落实效果，更主要在于领导的意志。通常情况下，一个机构的办公室在收到上级红头文件时，会在文件正面附加一张纸，按照职务排名将该单位的主要领导排列其上，再由该单位主要领导和主管领导分别批示。

上至中央领导下至基层街道干部，阅读和批示红头文件不仅是一项日常重要工作，更是一个干部的“政治权利”。一位地方的区人社局副局长透露：“我们这里副处以上的领导才能看到。区委书记、区长批示过的文件，我们肯定重视。”这位副局长说，“有些文件没有领导批示，一是因为跟我们部门没关系，二是说明文件内容不重要。”

红头文件有特定的运行逻辑，执行过程中效力会发生变化。清华大学政治学系主任张小劲告诉记者：“所以才出现一种俗语，叫做‘章子不如条子，条子不如面子，面子不如位子，谁官大谁说了算。”

红头文件就是依据

清华大学教授张小劲一直觉得文件是观察和理解中国政治的一个好角度。

對于发放红头文件的必要性，绝大部分接受采访的党政干部认为，红头文件就是依据，下面办事有依据，上面检查也有依据。“用红头文件的好处是正式，”原国家统计局副局长贺铿告诉记者，“你不可以说没有听清楚，或者没有懂领导什么意思。”

“一是规范，二是有操作性。”上述省法制办工作人员说。更重要的是，财政归于地方政府管辖的职能机构，红头文件是他们要资金、要政策的重要凭证。“出了问题也好查，什么责任一目了然。”一位基层干部感慨道，“我们跟下面都建了QQ群，有什么事一个QQ对方就知道了，但是他们还是要红头文件，没有红头，不灵。”摘自《南方周末》