贫困儿童的社会救助研究评述

谢前木

[摘要]近年来，我国贫困儿童问题越来越突出，其生存现状不容乐观。在我国现有的政策与理论框架下，贫困儿童问题已备受关注，但并没有形成完整、体系化的理论与政策支持框架。无论是贫困儿童测量、因素分析，还是其救助、福利政策设计，都存在一定缺陷，一个完整的贫困儿童界定与社会福利救助体系尚未形成。解决儿童贫困问题必须立足国情，了解其生存现状、分析贫困根源以及其对政策需求，探索相关保障政策的适应性，为贫困儿童问题的解决提供理论支撑。

[关键词]贫困儿童；现状；救助；福利

[中图分类号]D632.1[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）29-0121-02

1我国贫困儿童生存现状

目前，我国对贫困儿童的界定标准不统一，且国家层面上也未明确这一概念，因而对这一群体数量的统计也很粗略。2012年亚行经过对16个省的抽样调查推测，我国目前有超过900万名的贫困儿童，而这还是保守数字。而贫困儿童中有大部分都生活在农村地区。[1]

我国贫困儿童中绝大部分面临着身体发育问题，营养物质严重不足；衣着破旧，融入同龄人群体存在障碍；居住环境差，缺乏独立的生活、学习和娱乐空间。还面临生活卫生设施差、安全饮用水缺乏、资源获取困难等问题。[2]在医疗卫生方面，贫困儿童医疗保障只能单一的依赖父母参加医保，医保体系十分脆弱。在教育方面，贫困儿童的辍学率和失学率都较高。[3]在心理方面，很多留守贫困儿童也面临一定的心理“边缘化”问题。

2贫困儿童的界定与测量

国际上对儿童贫困的定义由来已久，也存在一定差异。联合国儿童基金会（UNICEF）指出贫困儿童就是指“儿童不能作为完整且公平的社会成员参与社会，自身发展的能力受阻，儿童在生存、成长、发展过程中，被剥夺了物质、精神及情感资源获取的权利”。[4]基督教儿童福利会（CCF）也进一步提出了儿童贫困与成人贫困的差异：排斥、剥夺和脆弱性：即遭遇不公正待遇，被否定的话语与权利；发挥自身潜能所必需的条件被剥夺；对其所处生活环境中的危险缺乏应对能力。[5]加拿大国际发展署（CIDA）则以人权为基础来定义儿童贫困，认为儿童贫困是对人权的侵犯。

关于儿童贫困的测量，比较常见的主要有四种方法：货币分析法、剥夺法、社会排斥法以及福利指数法。[6]货币分析法是比较传统的贫困测量方法，主要是通过家庭的收入和消费情况对贫困进行测量；剥夺法使用食物剥夺、居所剥夺、健康剥夺、饮用水剥夺、教育剥夺、生活的基础设施剥夺、信息来源剥夺7个指标来测量贫困；社会排斥法的衡量指标主要与住房、就业、收入、公民权以及社会关系有关，儿童社会排斥既包括限制儿童参加社会活动，也包括父母、家庭以及邻居可能对儿童产生的影响；福利指数法采用8个指标对贫困儿童进行测量，包括：物质生活资料、住房、医疗、主观福利、教育、儿童的社会关系、公民参与性、风险和安全性。[6]

货币测量法可以将儿童贫困进行量化，具有较强的可操作性和可解释性。但是该方法仅仅关注儿童贫困的一个维度，即收入/消费维度，而忽视了教育、医疗等其他维度，忽略了儿童与其他家庭成员的差异性以及不同类型儿童的差异性需求。而剥夺法、社会排斥法和福利指数法等儿童贫困测量方法从不同的视角，采取多维指标体系对儿童贫困进行测量和识别值得借鉴。我国学者王小林基于阿玛蒂亚·森的多维贫困理论，建构了一个测量贫困的多维指标体系，[7]并结合《儿童权利公约》中规定的儿童基本权利体系和我国的实际情况，建构出基于儿童权利的儿童多维贫困分析框架。其儿童多维贫困分析框架包括五个维度的指标：生存、健康、保护、发展和参与。[8]其多维贫困分析框架为我国儿童贫困问题的深入研究指出了一条可行的路径。

3贫困儿童社会救助政策研究

从国际上来看，贫困儿童进行救助的措施主要包括以下内容：[9]一是有条件的现金转移支付，如低保等；二是基本公共服务费用的减免或者补贴，如教育费用减免、寄养服务等；三是针对贫困儿童家庭的就业政策和家庭政策，如促进母亲就业政策、产假政策等；四是针对儿童自身成长的保护与支持政策，如儿童营养改善计划等。

目前我国还没有形成专门针对贫困儿童的救助政策，现有的救助政策主要分散在各种社会政策中。针对贫困儿童的救助政策主要包括：一是基本生活救助，如最低生活保障制度、五保供养制度等；二是教育救助，如“两免一补贴”政策、“希望工程”、“春蕾计划”等；三是医疗救助，如儿童大病救助、受艾滋病影响儿童救助政策等。[10]在贫困儿童基本生活保障方面，学者们没有做专门的研究，而只是将关注点放在政策整体的瞄准对象上。在儿童医疗救助方面，栾文敬等人通过对我国儿童医疗救助政策的梳理，认为我国儿童医疗救助政策经历了：隶属公费医疗、合作医疗、劳保医疗，完全家庭保障，城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗，儿童大病医疗救助四个阶段。从以家庭为主到以政府为主导、社会参与，从残补型儿童救助发展到制度性救助，其主要特点是广覆盖且低水平。[11]在儿童教育救助方面，自改革开放以来，我国弱势儿童教育发展经历了弱关注的发展、关注觉醒的发展、综合发展阶段，并取得了巨大成就。[12]据2011年《中国农村贫困监测报告》数据显示，我國扶贫重点县的学龄儿童在校率达到97.7%。[13]

虽然我国在贫困儿童救助方面已经形成了一个基本的政策框架，并且取得了较大的成绩，但是目前我国的贫困儿童救助仍然存在着诸多的问题。第一，贫困儿童生活依然非常困难，部分贫困儿童依然未被纳入社会保障与社会救助范围。第二，贫困儿童救助政策在城乡和区域之间不平衡。第三，儿童医疗救助政策申请程序烦琐、定点医疗机构可获得性低等问题致使很多贫困儿童无法得到应有的救助。第四，贫困儿童在非义务教育阶段缺乏补贴，费用过高。第五，对贫困儿童的家庭养护的重视依然不足。[14]另外，尚晓援等学者对农村孤儿的研究发现，国家正式制度在孤儿保护中往往出现错位、缺位现象，这使得一些农村孤儿无法得到正式制度的保护。[15]这也从一个侧面反映了我国贫困儿童救助制度在贫困救助过程中存在错位与缺位现象。

学者在分析我国贫困儿童救助体系及其存在问题的同时，也对贫困儿童救助的相关理论与基本原则进行了一些探讨。李迎生从社会政策视角出发，指出社会政策在贫困儿童的社会保护与发展中发挥了重要作用，提出了完善弱势儿童社会保护政策的原则：基本权利保障原则；无歧视原则；特殊保护原则；社会责任原则。[16]也有学者从社会保护的内涵出发探讨了社会保护政策在缓解儿童贫困方面的作用，缓解儿童贫困应首先健全与完善社会保护。[17]尚晓援基于社会权利视角对农村孤儿保护体制进行研究，指出农村孤儿的家庭养护不是基于公民权而是亲属权，从基于亲权保护原则的制度向基于公民社会权利的制度转变是当前我国儿童保护制度最为迫切的任务也是最大的困难，也只有基于公民权才能对儿童提供更为有效的支持和保护。[18]而易红认为心理学的弹性理论可以为促进贫困儿童走出逆境提供一条可行的思路，儿童的弹性发展不仅取决于个人素质，而是来自儿童与环境的积极互动中。[19]

对贫困儿童救助进行研究的目的在于界定、发现与解决问题。学者们在发现我国贫困儿童救助存在的问题的同时，也根据相关的理论与原则，提出了建立和完善我国贫困儿童救助体系的政策建议。总体上来看，学者们提出的政策建议主要包括以下几个方面：一是根据不同贫困儿童的现实需求完善相应的救助政策，扩大贫困儿童救助政策的覆盖面，保障贫困儿童的基本生存权利、健康权利、发展权利；二是将儿童作为独立的主体看待，注重儿童的全面发展；三是健全家庭支持政策，为贫困儿童提供良好的成长环境；四是动员社会力量，整合各种资源，缓解儿童贫困；五是建立贫困儿童救助政策的统一协调机制。

4结论

总体来看，贫困儿童群体开始作为一个特殊的贫困群体出现在政府和学者们的视野中。政府和学界在贫困对儿童成长所产生的影响方面已经形成共识。深入探究贫困儿童救助政策运行逻辑，分析政策执行过程中各个行为主体之间的互动关系，发掘救助政策与目标群体之间的逻辑关系，能够帮助我们找到贫困儿童救助所面临问题的根源，从而推动贫困儿童社会救助政策研究的完善与深入开展。

参考文献：

[1]人民网.中国贫困儿童或超900万，福利制度应向普惠型转变[OE/BL].http：//society.people.com.cn/GB/1062/18056077.html，2012-6-1.

[2]王小林，尚晓援.论中国儿童生存、健康和发展权的保障[J].人民論坛，2011（5）：120-123.

[3]刘精明，杨江华.关注贫困儿童的教育公平问题[J].华中师范大学学报，2007（3）：120-128.

[4]UNICEF.Thestate of the worlds children∶Childhood under threat.New York：UNICEF.2005：15.

[5]CCF.Understanding how children experience and respond to poverty.Christian Children Fund presentation at UNICEF，NewYork.2004.

[6]尚晓援，王小林.中国儿童福利前沿（2012）[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[7]王小林、Alkire.中国多维贫困测量：估计和政策含义[J].中国农村经济，2010（12）.

[8]王小林.贫困测量：理论与方法[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[9]尚晓援，王小林.中国儿童福利前沿（2012）[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[10]张时飞，唐钧.中国贫困儿童的社会救助项目与效果[J].公共管理高层论坛，2008（2）：254-269.

[11]栾文敬，童玉林，胡宏伟.我国儿童医疗救助政策回顾与评析[J].中国卫生经济，2012（9）：16-18.

[12]陈家斌.我国弱势儿童教育发展三十年的回顾与思考[J].教育探索，2009（3）：3-5.

[13]国家统计局住户调查办公室.2011中国农村贫困检测报告[M].北京：中国统计出版社，2012.

[14]张时飞，唐钧.中国贫困儿童救助：问题与对策[J].新视野，2009（6）：59-61.

[15]尚晓援，伍晓明.中国农村孤儿保护体制的个案研究[J].中国青年研究，2006（12）：29.

[16]李迎生.弱势儿童的社会保护：社会政策的视角[J].西北师大学报，2006（3）：16.

[17]史威琳.社会保护政策及其在缓解儿童贫困的作用[J].新视野，2010（2）：30-32.

[18]尚晓援，陶传进.中国儿童福利制度的权