防范和化解产能过剩长效机制研究

田惠敏

摘要：在分析我国产能过剩现状及对经济影响的基础上，通过对产能过剩成因的梳理，以及对发达国家化解产能过剩的经验，提出建立健全防范和化解产能过剩的长效机制：即深化各项体制改革，完善法律法规，加强各部门和各级政府的协调，促进产业结构升级，加大企业技术创新与兼并重组力度，以及扩大内需和加强制造业“走出去”。

关键词：产能过剩；风险防范；体制缺陷；机制建设

中图分类号：F124

十八届三中全会《决定》提出，要建立健全防范和化解产能过剩长效机制，并提出用五年时间力争实现“三大目标”和完成“八项任务”。当前产能过剩成为我国经济复苏瓶颈并引起各方高度关注，化解产能过剩已成为“调结构”的重中之重。化解产能过剩问题，应从造成产能过剩的根源入手，建立健全防范和化解产能过剩长效机制，这对保持我国社会稳定，提升产业竞争力，保持国民经济持续健康发展，具有十分重要的意义。

一、产能过剩文献综述

关于产能过剩成因，国内学者主要观点集中于两个方面。

（一）体制弊端说

认为由于转轨经济时期的体制扭曲，导致我国企业投资行为扭曲，从而最终导致重复建设问题（张维迎，马捷，1999）。其主要诱因是：信贷集中、信贷歧视、银行的预算软约束、流动性过剩等投融资体制缺陷（张立群，2004；刘西顺，2006），以及行政垄断、财政分权、官员晋升体制、土地产权模糊及地方政府的不恰当干预等行政体制缺陷（张维迎，马捷，1999）。

（二）市场失灵说

认为存在市场不确定性及市场自身调节机制的缺陷。主要是市场波动的不确定性（如1997年亚洲金融危机造成的生产过剩）和竞争导致的不确定（林毅夫等，2010）等原因造成的企业决策失误，以及产业结构不合理（主要是指产业集中度低）造成的重复建设（杨兆徐，1998；魏后凯，2001）。

李佐军（2014）认为，化解产能过剩，一要靠市场，二要靠推进政府改革，为化解产能过剩消除障碍。刘西顺（2006）从中观和微观层面提出，我国存在三种产能过剩：大中型企业生产资料过剩、中小及民营企业“产能损耗”和银行流动性过剩。李江涛（2006）认为，探索新的产能过剩治理机制，重点是重构微观厂商和开展产业深化创新。林毅夫（2010）认为，产能过剩不仅由经济周期波动引起，更可能有投资层面的成因。

二、我国产能过剩现状及对经济的影响

本部分主要分为两方面论述。

（一）产能过剩现状

改革开放以来，我国出现过三次较为明显的产能过剩。第一次出现在20世纪90年代初，并且历经三年的整顿治理得到了缓解。受亚洲金融危机影响，第二次产能过剩出现在20世纪90年代末到21世纪初。第三次则是在2003年中国进入新的经济周期，许多行业的产能过剩问题逐步突显，并自2008年起渐次达到高峰。

产能利用率是国际上考察产能过剩的重要指标。根据美国的经验，当工业产能利用率超过95%时，代表设备使用率接近全部；当产能利用率在81%～90%时，出现正常的产能过剩；而低于81%时，为较严重的产能过剩。数据显示，2012年底，中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。工业和信息化部公布的2013年淘汰落后产能企业涉及19个工业行业。可以看出，我国部分行业的产能过剩状况形势严峻。

（二）产能过剩对经济的影响

产能过剩不仅对短期经济发展产生明显的影响，而且对长期的经济运行也会产生一定的副作用。

主要体现以下三个方面：

一是影响经济持续健康发展的突出矛盾。过度的生产造成稀缺资源浪费，限制产业链的均衡发展。

二是加剧企业恶性竞争。产能过剩造成企业产品积压，市场供过于求，导致企业失业率上升，企业间恶性竞争加剧。

三是给能源、资源、生态环境和社会经济带来严重的危害。产能过剩造成资源利用率低下，加剧土地、资源、环境的承载压力，造成资源严重浪费，环境污染加剧，增加结构调整和产业升级的难度，进一步发展为社会危机。

三、我国产能过剩的成因

我国产能过剩的成因主要分为以下六个方面。

（一）重化工业持续快速发展诱导了企业

从2000年以来，我国的工业化进入中后期阶段，重化工业快速发展。在这一新阶段，经济快速发展，特别是房地产行业的快速发展，给市场以较强的刺激，诱使包括钢铁、水泥和平板玻璃等行业的企业按照产能的最高限来设计生产能力，当市场无法消化产品供给时就形成了产能过剩。

（二）不完善的体制机制扭曲了企业的投资行为

由于土地、资源、能源、要素市场改革之后，价格不合理，市场配置资源的基础性作用难以发挥，同时一些地方通过低地价甚至零地价供地，招商引资，配置资源，税收减免、财政补贴、优惠政策、信贷扶持等各种优惠政策，影响了企业的正常投资决策。此外，由于投资约束和责任追究机制不完善，也助长了部分企业的过度投资行为。

（三）GDP导向考核制度导致了产能过剩

产能过剩的根本原因是发展模式问题。发展模式的背后主要是干部考核制度问题。在我国官员考核体系中，GDP指标所占权重过高，地方政府热衷于追求经济高速增长。而产能过重的行业总量大、见效快，成了地方政府争先竞逐的发展领域。在土地、贷款和能源价格等优惠政策刺激下，企业的投资就可能出现扭曲，实现产能非常规的超速扩张。

（四）刺激政策对产能过剩推波助澜

包括四万亿投资和十一大产业振兴计划在内一揽子经济刺激政策，对扭转当时的国内经济形势起到了积极作用，但它们在一定程度上对产能起到了推波助澜的作用。这些政策促进了一些本来已经严重过剩或者需要调整行业的发展，导致了产能的进一步过剩。

（五）经济周期波动形成过剩产能

市场经济具有周期波动的特点，经常会出现供给与需求信息的不对称，导致某些企业由于判断失误，投入过多，出现高库存和开工不足。一段时期内经济的快速增长，造成了阶段性需求旺盛，造成了一些行业产能迅速扩张。随着国际市场需求减少和我国经济增长放缓，产能过剩的矛盾愈加凸显。

（六）淘汰落后、环保和产品质量监管和执法缺乏权威

各地都有大批未经国家环评和审批而上马的钢铁、水泥、玻璃和电解铝项目。同时，一些地方进入工信部淘汰落后名单的企业产能，至今仍然在运行，没有被淘汰。一些企业为了扩张产能，擅自更改技术标准，降低了产品质量。更有一些企业以严重污染环境为代价，降低生产成本。

四、发达国家经验

从发达国家经验看，扩大内需、产业转移及技术创新淘汰落后产能是化解产能过剩的主要方式。

（一）扩大内需有效消化过剩产能

20世纪50年代，日本发生经济危机，主要行业产能过剩。日本实施《国民收入倍增计划》，旨在提高国民生活水平和低收入者购买力。该计划不仅化解了需求不足导致的产能过剩，还促进设备投资与制造业生产形成良性活动，推动日本经济保持近20年的高速增长。

（二）海外产业转移释放过剩产能

美国在二战之后，通过“马歇尔计划”将欧洲的信贷援助转化为商品输出，刺激了美国工业生产和对外贸易，有效化解当时美国过剩的产能。日本20世纪80年代提出“海外投资立国论”，通过加快对周边地区投资使产业向海外转移，有效化解日本国内的产能过剩问题。本次危机， 出于经济、就业等因素考虑，美国大力推动“制造业回归”，成效显著，海外产能的回流不仅促进了其内外部产业的螺旋式升级，也适时平衡了国内市场的供需变化。

（三）技术创新淘汰落后产能及实现产业转型升级

日本20世纪60～70年代这对落后产能采用了设备注册制度、制定准入标准、淘汰落后设备、鼓励使用节能环保等办法促进产业升级；美国针对20世纪80～90年代初的两次传统产业产能过剩问题，用大力发展服务业和高端技术产业的方式摆脱了传统产业升级的问题，在成功化解产能过剩的同时引领了全球信息化革命。

五、政策建议

本部分主要分为以下六个方面。

（一）深化各项体制改革

我国目前部分行业产能过剩根源在体制。从深化改革上“治本”，形成预防过剩的体制基础。一要深化行政管理体制改革。二要深化投融资体制改革。三要深化政府官员政绩考核改革。四要深化财税体制改革。五要深化价格形成机制等。六要推进收入分配和社会保障体系改革。特别在政府官员政绩考核改革方面，应当降低GDP、工业增加值、固定资产投资、财政收入等指标的权重，提高生态环境、资源节约和能源效率、民生类指标的权重。提高生态环境、资源节约和能源效率、民生类指标的权重，甚至加大产能过剩等指标在政绩考核体系中的权重。

（二）加快制定和完善相关法律法规

市场经济也是法制经济。通过法制使化解产能过剩、引导产业升级有法可依、有章可循。一要通过制定和完善相关法律法规，依法淘汰落后设备。二要依法管理新上马项目。三要建立严格的投资风险责任追究制度。四要依法破除诸侯经济。五要严格执法，加强对企业投资行为的监督和检查。

（三）加强各个部门和各级政府的协调与管理

加强各个部门和各级政府的协调与管理，妥善处理好淘汰产能过剩中出现的各种负责问题。化解产能过剩可能会带来企业破产、职工失业等问题，政府做好利益矛盾的协调工作。

（四）促进产业结构、产品结构的升级和调整

一要注重技术进步在化解产能过剩中的作用，通过技术研发和技术改造，将落后产能升级为先进产能，通过先进产能培育新的需求，从而实现产业结构的升级。二要发挥市场产品供过于求和产品的资源和环境约束两个“倒逼”机制的作用，推进结构调整和产业升级。三要加大企业技术改造和技术创新力度，着力提升产业技术水平，提高自主创新能力，增加产品的附加值和科技含量。四要提高产业集中，并积极培育相关市场尤其是产权交易市场和生产要素交易市场。

（五）加大企业技术创新及兼并重组的支持

一是支持企业进入战略新兴产业的高端环节，改变我国产业低端化、同质化发展的态势，通过技术创新淘汰落后产能。二是推进市场化并购重组进程，加大对跨地区并购重组及民营企业参与重组的支持力度，增强并购重组的协同性以有效化解产能过剩。三是按照市场原则，鼓励有实力的大型企业集团，以资产、资源、品牌和市场为纽带实施跨地区、跨行业的兼并重组，促进产业的集中化、大型化、基地化。

（六）扩大内需及加强制造业“走出去”

一方面通过扩大内需来消化过剩产能，内需主导的关键是提高居民收入水平，使居民有足够的购买力消费掉以过剩形式存在的供给。为此，需要在调整国民收入分配格局、提高居民消费能力等方面加大力度。另一方面针对我国产能过剩行业“走出去”动力不足的情况，可有选择地加大对制造业“走出去”的支持，推动优势产能向海外转移。

参考文献：

[1] 杨兆徐. 我国产业"能力过剩"的实证分析——投资品产业结构问题经济问题塔索[J].经济问题探索，1998（1）.

[2]张维迎，马捷. 恶性竞争的产权基础[J]. 经济研究，1999（6）.

[3]魏后凯. 从重复建设走向有序竞争[M].北京：人民出版社，2001.

[4]张立群. 投融资体制改革根本痼疾及出路[J]. 投资北京，2004（创刊号）.

[5]李江涛. 产能过剩——问题、理论及治理机制[M].北京：中国财政经济出版社，2006年.

[6]刘西顺. 产能过剩、企业共生与信贷配给[J]. 金融研究，2006（3） .

[7]林毅夫. 全球经济复苏的主要问题是产能过剩[N]. 21世纪经济报道，2010-08-21.

[8]李佐军. 第三次大转型：新一轮改革如何改变中国[M].北京：中信出版社，2014.

[9] 陈文玲.产能过剩、分类及化解方法[J] .中国市场，2014（3）.

（编辑：韦京）