整体性治理:我国非营利体育组织发展路径研究

吕寻金,杨依坤

(1.成都学院体育学院,四川 成都 610106;2.赣南师范学院科技学院,江西 赣州 341000)

整体性治理:我国非营利体育组织发展路径研究

吕寻金1,杨依坤2

(1.成都学院体育学院,四川 成都 610106;2.赣南师范学院科技学院,江西 赣州 341000)

以整体性治理理论为基础,结合我国非营利体育组织发展的实际,分析整体性治理给当前我国非营利体育组织发展提供的思路,提出了政府职能转变背景下我国非营利体育组织统筹发展路径及保障机制。

整体性治理；非营利体育组织；发展路径

近些年,随着政府管理体制改革不断深化,政府职能转变不断取得实质性的效果,政府权利不断下放以及社会体育需求日益膨胀,我国非营利体育组织发展的空间不断扩展,发展环境得到进一步的优化,但从我国非营利体育组织发展现状来看,非营利体育组织还处于萌芽阶段,其影响力十分有限,在建设体育强国建设中还未能充分发挥作用。本研究以整体性治理理论为基础,结合中国非营利体育组织发展的实际,提出了政府职能转变背景下我国非营利体育组织统筹发展路径及保障机制,以期为我国非营利体育组织发展提供支撑。

1 整体性治理理论

整体性治理理论是英国学者希克斯于1997年在《整体政府》一书中首次提出,1999年,希克斯等提出了建构整体政府的策略,并于2002年合作出版了《迈向整体性治理:新改革议程》一书,整体性治理理论得到进一步完善。理论的核心思想是以协调、整合和责任作为整合机制,倡导组织机构间的合作与整合,得到了OECD(经济合作与发展组织)多个国家的共识与借鉴。[1]

整体性治理着力于政府内部机构和部门之间的功能整合,力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来,并试图构造一个三维立体的整体性治理整合模型(图1):(1)治理层级的整合,主要是纵向与横向各个部门之间通过网络技术的连接和相应的数据保护协议来共同应对日益增多的“跨界”公共议题。(2)治理功能的整合,拟整合的功能可以是组织内的,也可以是彼此有重合或相关功能的部门之间的。(3)公私部门的整合,很多工作可以在公共部门、志愿团体或者私人业主公司进行整合,从而推动公私合作、互助、协助的发展。以治理层级的整合为高、治理功能的整合为宽、公私部门的整合为长,构建整体性治理的立方体模型。[2]无论多么复杂的公共问题都能够在这个模型中找到对应的点,也就是说,任何一个复杂棘手的公共问题的解决都必须放于多种时空结构、多种方式、多方参与的立体时空中才能获得比较有效地解决。[3]

图1 三维立体的整体性治理整合模型[4]

2 非营利体育组织发展整体性治理的契合性

虽然政府职能转变给非营利体育组织发展开拓了很大的发展空间,并优化了其发展环境,但非营利体育组织依然没有摆脱社会认知度低、制度保障欠缺、资金缺口大的主要发展困境。这些问题受到各种因素的制约不可能在短期内一蹴而就地解决。面对这样的困境,整体性治理强调政府通过强调制度化、经常化和有效的跨界合作,协调、整合公共服务各主体关系,以增进公共价值[5],为公众提供无缝隙服务,这为我们提供了一种分析非营利体育组织统筹发展的思路,可以暂时弥补非营利体育组织发展困境带来的制约。用整体性治理来分析我国非营利体育组织的统筹发展,可以找到我国非营利体育组织统筹发展的契合性。

第一,价值理念的契合:追求公益性。政府职能转变,把政府塑造成为公共体育服务的公益性最强有力的保证者。非营利体育组织也是以提供体育公共服务,满足民众体育需要的公益性社会组织,其价值理念主要包括民主、责任、公正和服务的精神等,合作、互动、参与是这些公共精神的外化和实现途径。[6]整体性治理理论与非营利体育组织的发展理念具有较强的融合性,整体性治理的本质特征和实践模式能够充分体现非营利体育组织的公益性价值理念。

第二,目标取向的契合:合作共赢。不同的非营利体育组织主要关注的对象并不一致,不同的非营利体育组织基于自身利益以及组织本质,在发展规划、服务对象、资源配置等方面可能存在分歧和冲突。整体性治理强调以解决问题作为各利益相关者协调合作发展的逻辑起点,契合了我国当前政府和非营利体育组织合作共赢发展方式的需求。整体性治理正是非营利体育组织统筹发展所寻求的旨在通过各方有机整合和通力合作以满足公众公共体育服务需求的理想选择。因此,整体性治理为我国非营利体育组织合作共赢目标的建立奠定了坚实的理论基础,并能积极推动目标的实现。

第三,运行机制的契合:协调与整合。在我国各类非营利体育组织建立合作共赢发展方式的过程中,利益关系是核心问题,合理的利益分配是处理各类非营利体育组织合作的关键。而整体性治理正是强调以协调整合为机制实现利益最合理最优化的分配,这样的运行机制可以有效地解决各类非营利体育组织合作发展中的利益核心问题。

3 非营利体育组织整体性治理的发展路径

3.1 构建合理化组织结构,加强治理层级整合

理念的落实需要组织结构的支撑,这一论题的前提假设是,组织的结构设置是实现非营利体育组织公共体育服务目标的工具。在政府与社会力量同在的公共体育服务多元供给体系中,各部门以伞状结构代替功能分化的组织[7],就特定问题破除组织间的阻碍,建立协调合作的服务机制,形成信息通畅、信息分享、协同联动的局面。具体看来:(1)纵向上,理清不同级别政府机构部门的职权范围,梳理和明确机构部门的责任,以权力下方的方式充分调动地方性政府机构部门的活力。(2)横向上,政府部门与非营利体育组织之间,都应该以高效服务为宗旨,以业务、职能的性质为标准进行部门机构、人力、物力等资源的整合,构建服务内容相同或相似的“统一部门”的大服务机构,为公众提供“一站式”的便捷服务,提高服务效率。同一组织不同部门之间的横向联系,面对共同问题,实行跨越部门区隔界限联合进行事务治理的方式。总之,不论是政府还是非营利体育组织的组织机构设置上,以提高服务效率解决问题为宗旨进行任务分工,有利于增强公共服务中协调合作的组织机制。

3.2 优化运行机制,加强治理功能整合

在整体性治理理论看来,针对功能性划分所导致的管理碎片化和公共服务的裂解性,需在既有的功能性部门分工基础上进行政府运作的整合,强调逆部门化和碎片化,实行大部门式治理。[8]政府职能转变中政府和非营利体育组织都应当树立较强的整合意识,推进二者在体育公共服务领域的协作和整合,整合的基点是优化部门机构设置快速有效地解决问题。具体而言,深入探索功能整合的统一部门治理方式,以功能性质为界限,以高效和快捷的服务原则进行对服务部门机构进行合理规整,深化协同合作机制,建立非营利体育组织的综合管理机构,加强其运行的整合性机制,实行一体化管理体制。

在具体运行过程中,需对政府和社会力量部门的功能进行科学的定位,原有的体制中,体育行政部门具有“掌舵者”和“划桨者”的双重身份,垄断着公共体育服务的绝大部分资源,造成资源供给不足和利用效率不高。政府职能转变就是巩固政府“掌舵者”的身份,消除其“划桨者”的身份,让非营利体育组织充当“划桨者”,充分发挥其服务作用。功能合理区分的公共体育服务供给体系中,政府和非营利体育组织不仅要建立协同合作关系,并且要明确在法律上的规制与被规制关系。这就要求体育行政部门认清自身的功能定位,在合作过程中遵循社会发展的客观规律和法律规范,消除强权机构意识,保证非营利体育组织在法律上的公平与平等。

3.3 发展社会力量,加强官民合作伙伴关系整合

整体性治理侧重于资源社会化配置和动员社会分散资源为社会提供公共产品和服务,这种治理模式打破政府垄断公共物品供给的局面,消除政府公共体育服务唯一提供者的身份,提高非营利体育组织等社会力量的公共服务供给能力,合理区分政府与社会力量的功能职责。将政府的部分公共服务职能分让给社会力量,实现地方公共服务供给的政府主导社会参与、以社会力量供给为主的局面。有研究提出整体性治理把政府部门和众多社会机构部门整合在一起共同运作以突破政府组织能力局限,从而形成一个共识性的目标。具体方式有三种:政府组织机构整合,即将两个或两个以上政府组织的全部或部分机构和功能整合到一个新部门；正式的伙伴关系,即以契约、协议或框架性协议进行共同经营；非正式性的伙伴关系,即以咨询、沟通、口头协议予以执行。

必须要认识到,目前我国非营利体育组织发展处于起步时期,总体上力量还很薄弱,需要政府为其提供发展的基础条件,需要政府来确定其合法地位,还需要政府对其合理监管。所以,在整体性治理理论指导下,政府的主导作用是实现整体治理目标的关键。

4 非营利体育组织发展保障机制

科学合理的发展路径必须配以有效的保障机制才能取得理想的效果。因此,该部分就从外部和内部两个方面分析非营利体育组织发展的保障机制(图2)。

图2 非营利体育组织发展保障机制

4.1 非营利体育组织发展的外部保障机制

由于我国非营利体育组织发展的历史较短,无论数量和规模都还较小,力量比较薄弱、独立性较差、资金和人才较为缺乏,因此,其参与合作治理,离不开包括政府在内的外部条件支撑。

4.1.1 完善法律法规,厘清服务边界

公共体育服务体系中,政府体育部门与非营利体育组织在职责范围和权限方面,需要有一个相对清晰的界限。因为政府部门天然地拥有强制性的公权力,而非营利体育组织作为民间组织,并不具备强制性权力,双方在合作治理过程中出现冲突时,会导致非营利体育组织的工作被强制性权力压制,所以必须制定相应完善的法律,对政府的公权力进行规制,对非营利体育组织的合法利益进行保护。在法律的保护下建立合理的职责权限的边界维护机制是十分必要的。

目前,我国非营利体育组织的管理相关法律法规,主要有《社会团体登记管理条例》《基金会管理办法》《全国性体育社会团体管理暂行办法》《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》等,这些法律法规对非营利体育组织发展来说,具有相当程度的不合理和不完善性,准入门槛高,监管机制、税收激励机制和保障机制不健全等法律法规问题构成了当前我国非营利体育组织发展的瓶颈,导致非营利体育组织参与度低、运营无保障、专业人才匮乏等诸多问题。

因此,完善相关的法律法规就成为建立外部保障机制的首要问题,第一,用法律法规约束政府体育行政部门的公权力,避免权力扩张越界发生的问题。第二,用法律法规为非营利体育组织的壮大、运营提供保障,降低非营利体育组织建立的准入条件,调动社会力量参与公共体育服务的积极性、主动性。

4.1.2 培养专业人才,实施专业化管理

专业化的人才匮乏是制约我国非营利体育组织发展的重要问题。非营利体育组织作为体育类社会团体,其发展必须要有专业的体育人才、管理人才、财务人才、信息人才、营销人才等,进行专业化的管理运作。目前,由于非营利体育组织的力量薄弱,资金不足,不具备实体化性质,对各类人才的吸引度低,导致非营利体育组织的管理松散无序,运行比较艰难。

政府职能转变的目的之一就是让更多的非营利体育组织参与到公共服务体系中来,帮助其培养专业人才也是扶持其发展的外部保障措施之一。第一,通过财政扶持和完善法制奠定非营利体育组织的发展基础,推行其实体化建设,促进其职业化发展,从而达到能够有效吸引人才的效果。第二,由政府牵头通过政府专门培训机构和社会专业培训机构,加强培养有志于非营利体育组织的专业化人才,扩大非营利体育组织专业人才队伍。第三,宣扬志愿精神,鼓励社会专业人才进入非营利体育组织从事志愿服务。

4.1.3 加大政府购买公共服务的力度

“政府购买服务”是指政府将原来由自己直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项,通过“购买”的方式交由民间组织来承接,是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务提供方式。[9]政府根据需要委托非营利体育组织从事某项公共体育服务,并给予相应的资金支持或补偿,或者政府通过购买的形式把某个公共体育服务项目交由非营利体育组织委托办理,这种方式在西方国家普遍采用。在我国现阶段,将非营利体育组织纳入政府采购的对象,既是基层政府体育部门转换角色和形成多中心体育服务供给模式的内在需要,也是政府扶持非营利体育组织发展的重要途径之一。政府购买非营利体育组织的公共体育服务及产品的合作方式,实现了政府、非营利体育组织和服务群体三者的“共赢”。

4.1.4 完善监管体系,保证良性运行

目前,我国非营利组织由于各种因素,组织本身管理不规范,又缺乏相应的监管,而非营利组织又掌握着大量的物力、财力资源。我国其他非营利组织运行中,曾出现过基金会募集的资金大量被挪用或贪污、社会捐赠的物品被占为己有或受益对象出现偏差、利用组织的名义进行营利性的运作等现象,充分说明了监管体系存在较大的漏洞。所以,政府在鼓励非营利体育组织发展的同时,应完善的监管体系,对其运营进行有效的监督管理。

非营利体育组织作为政府和社会的联系桥梁,必须通过自身的运营,充分发挥应有的社会功能,切实地分担政府的压力,为社会提供体育服务,真正做到服务政府服务社会,而不能空有其名无所作为。对非营利体育组织的工作成效,应建立相应的评估机构和完善的评估指标体系,对其工作成效进行量化评估,并建立与评估体系相对应的奖惩体系,监督非营利体育组织工作情况。

4.2 非营利体育组织发展的内部保障机制

如果说外部保障机制是非营利体育组织良性的坚硬外壳,那么内部保障机制就是其强大的发动机,所以,加强内部保障机制建设是非营利体育组织增添和保持社会活力的主要因素。

4.2.1 完善组织内部管理体系

完善非营利体育组织内部管理,必须进行实体化建设,这也是我国政府职能转变和体育改革的需要。通过实体化建设非营利体育组织具备独立的组织法人资格、具有规范的组织章程和以章程为核心的各项工作制度、具有稳定的基础设施、组织机构科学合理,理事会、监事会等领导机构和办事机构设置明确、实体项目具有较为广阔的市场经营的发展前景,具有相当规模的品牌赛事或传统活动、具备自立自强和自养的能力。[10]所以,实体化建设,就是围绕构建内部管理体系各方面,从内部管理的软硬件条件上进行完善。

4.2.2 增强信息透明度

要提高非营利体育组织的社会公信力,必须进行阳光运营,实施信息公开制度,要求非营利体育组织将其提供的公共服务及产品的状况、组织的经费来源及财务支出等信息,向政府和社会详细真实地公布,让非营利体育组织放于社会的监督之下进行运行,避免负面事件发生。信息公开制度,非营利体育组织可以通过信息公开,获得社会的信任,提供社会公信力。公民通过所公开的信息及时了解非营利体育组织的运行状况,对其运行中出现的问题,提出意见和建议,有利于促进非营利体育组织更加完善。通过信息公开制度,可以建立政府、非营利体育组织、民众三方信息交流的渠道,保证体育公共服务体系中信息的流通,通过信息流通,及时发现和解决体育公共服务中出现的问题,保证体育公共服务体系的健康发展。

4.2.3 提高自我营销能力

长期以来,受到计划经济背景下全能型政府的影响,我国非营利体育组织在政府部门的统管下,缺乏自主管理权利,所提供的公共服务资源也是有体育行政部门统一分配,非营利体育组织只是任务的执行者,组织公共服务营销观念淡薄。政府职能转变情况下,非营利体育组织活动充分的自主管理权,具有组织的职责范围和服务对象,要发挥其真正的社会功能,必须要对自己的服务产品进行有策划有效的营销模式,提高自身的营销能力。要积极主动地深入社会基层,进行公众需求和市场空间调查,通过新闻、媒体、网络等途径进行宣传,让社会公众了解组织的服务理念和所提供的公共服务和公共产品,同时,不断提高自身的知名度,扩大组织的顾客群体。

4.2.4 提高自我公信力

现阶段,我国非营利体育组织处于起步阶段,其管理不完善、运行机制不健全、营销意识淡薄、信息不公开等主要问题,导致了组织运作缺乏公开性和规范化制约,使得一些负面事件不断发生,如吹黑哨、足球赌博、假球等,致使社会对非营利体育组织的信任度较低。

另外,服务品质不高也是导致组织社会公信力低的重要原因。一般来讲,非营利体育组织开展活动多是由使命感和信念驱动,又有公众和志愿者积极推动,再加上摒弃了僵化的官僚体制,应具有更高的主动性和创造性,应该为公众提供物美价廉的公共产品和服务。因为我国现在非营利体育组织的数量不多,没有形成市场竞争,所以,在组织的整个运行中,产品和服务的质量被严重忽略,所提供的公共产品和服务质量不高。因此在非营利体育组织的发展中,要通过完善管理体系、规划运行机制、积极主动营销、实行信息公开促进组织的良性发展,适当引入竞争机制,通过竞争提升产品和服务的质量,利用良性的发展态势和高质量的产品服务,不断提升组织的自我公信力。

[1]曾凡军.整体性治理下的政府协调机制研究[M].2013.

[2]Perry,Dinna Leat.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker[M]. Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave,2002:29.

[3]竺干威.从公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008 (10):52-58.

[4]宋继新,贡娟.论国家体育管理体制变革的重心[J].北京体育大学学报,2008(5):77-79.

[5]任维德,乔德中.城市群内府际关系协调的治理逻辑:基于整体性治理[J].内蒙古师范大学学报(哲学社会科学版),2011 (2):50-55.

[6]刘欣.我国非营利组织在政府职能转变中的作用及实现途径[D].山西师范大学硕士学位论文,2012.

[7]冯欣欣.政府与非营利体育组织合作:理论逻辑与模式转变——基于资源依赖的视角[J]:天津体育学院学报,2012(4): 297-302.

[8]曾凡军.整体性治理分析框架下的公私合作伙伴关系重构[J].湖北行政学院学报,2013(1):84-89.

[9]张珊珊.非营利组织在政府职能转变背景下的角色定位[J].天津经济,2013(6): 41-44.

全国体育新闻传播学术研讨会在成都体育学院举行

第十届全国体育新闻传播学术研讨会暨中国传播学会体育传播专业委员会第七届学术年会于10月23日-25日在我校举行,研讨会由中国体育科学学会体育新闻传播分会主办,成都体育学院承办。

本次会议以“全球化与体育文化传播”为主题。会议分为大会报告、专题报告、主题报告、分会场报告、研究生专场、墙报交流和Workshop七种形式。中国人民大学新闻学院喻国明教授、美国亚拉巴马大学传播与信息学院副院长周树华教授作了大会报告;腾讯体育频道总监许绍连与江西财经大学副校长易剑东教授作了专题报告,来自4所高校的教授与博士分别作了主题报告。分会场报告以体育新闻、体育传播、全媒体传播为主题进行交流。会议期间还举行了两场研究生专场论文报告会,并由知名教授对每位研究生的论文报告进行了点评。本次研讨会还首创了Workshop工作坊的研讨形式,分别以“体育·文化·传播”、“体育·营销·传播”、“体育传播·理论·范式”为主题进行交流。

(新闻系)

Holistic Governance:Development Path of China's Nonprofit Sports Organizations

LV Xun-Jin1,YANG Yi-Kun2
(1.Chengdu University,Chengdu Sichuan,610106;Gannan Normal University,Ganzhou Jiangxi,341000)

Depending on the holistic governance theory as the foundation,the paper,by combining the actual development of China's nonprofit sports organizations,analyzes the inspiration of holistic governance to the development of nonprofit sports organizations.The paper thus comes up with the overall development path and the guaranteemechanism for such organizations in the context of the transformation of government functions.

holistic governance；nonprofit sports organizations；development path

G80-05

:A

:1001-9154(2014)11-0022-05

G80-05

:A

:1001-9154(2014)11-0022-05

吕寻金(1977-),男,山东阳谷人,讲师,研究方向:体育教育。

2014-07-24