对违宪审查程序的当前认知和改善建议

谈淑娟

摘要：违宪审查程序对违宪审查的实际运行有着重要的作用。而我国的违宪审查难以真正启动，有诸多因素。本文主要通过分析违宪案件，进而揭示违宪审查程序上的缺陷，在这前提下，提出完善违宪审查程序的建议。

关键词：违宪审查；程序；制裁

违宪审查，是指享有违宪审查权的国家机关通过法定程序，以特定方式审查和裁决某项立法或某种行为是否合宪的制度。①近年来，研究违宪审查制度中的程序问题的人越来越多，但都是立足于违宪审查的宏观构建上，能真正意义上在微观层面上的程序设计却是凤毛麟角。据此，本文拟从违宪案件的分析提出违宪审查程序上的缺陷，进而提出自己的粗浅建议。

一、问题的提出

三公民于2003年向全国人大常务委员会提交了一份“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”。此事件直接导致实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止。此案处理结果虽令人满意，但不容我们忽视的是，三公民虽严格根据《立法法》的规定行使的违宪审查建议权，却没有得到相关工作机构的正式答复。此案表明违宪审查程序之重要。没有程序，难以保障公民权利的行使；没有程序，也难以约束有权机关权力的运行。事实上，违宪审查的程序在违宪审查机制中占有举足轻重的地位，它直接决定了违宪审查制度运行的效果，深刻影响着违宪审查制度在实务中的作用。②

二、违宪审查程序之缺陷

（一）启动程序不合理。主要表现在以下几点：第一，启动范围设置不合理。对于全国人大及其常委会制定的法律是否属于违宪审查的范围问题法律未予明确规定，这显然不够科学。第二，启动主体在行为效力上不尽合理。在违宪审查程序的启动主体上，对于两类不同的启动主体分别以“要求审查权”和 “建议审查权”区别对待。可见，我国《立法法》在启动违宪审查程序的行为效力上给予了这两类主体区别对待。③

（二）具体运转欠科学。主要表现在：第一，保障程序欠缺。公民的“建议审查权”没有得到切实的程序保障，建议权形同虚设，难以发挥真正的作用。第二，救济程序缺乏。首先，公民作为违宪审查的启动主体之一，违宪审查程序中并没有规定有权机关必须予以答复，那公民这种“审查建议权”无异于形同虚设。其次，法律沒有设定有权机关需要在规定的某个期限内作出回应。最后，如果有权机关没有作出一定的回应，那么法律应该赋予权利主体予以另外的权利予以救济。第三，具体程序操作不够明确。有些程序，比如违宪审查制度中的步骤、时限、方式等都没有作出具体的规定，使其不具可操作性。

（三）制裁机制缺失。在违宪审查制度中并没有规定相关机关不作为或者是违法作为需要要承当的责任。在未来的发展中，违宪审查制度应该设置相关的有权机关在违法时应该承担相应的责任。

三、违宪审查程序完善之建议

在实践中，即使发生了违宪争议，也会因为缺乏相应的程序致使这些争议不了了之，而完善违宪审查的程序是实现宪法监督制度的保证。所以，违宪审查程序必须予以完善。

（一）启动程序的完善。应从以下几方面完善：第一，违宪审查的范围。应当予以明确规定凡是属于宪法的下位法的法律法规或规范性文件，都应当属于违宪审查的范围。第二，回复程序的设置。《立法法》规定：“……必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”但如何界定“必要时”？笔者认为，不管该有权机关是否对此申请或建议进行下一阶段的审查，也需对该申请人或建议人给予回复，另外这里的回复法律需要明确回复的方式、时间、内容（说明理由）等。第三，监督机制。有权机关主体是否称职，是否积极作为，是否消极不作为等需要监督，以便其正当地行使其权力。这个监督主体可以在全国人大常务委员会里专门设置一个专门的监督机关，而这个专门的监督机关由公民选举产生，对人民负责。

（二）救济程序的设置。救济程序的设置应包括以下几部分：第一，停止侵害，恢复原状。对于相关主体的违宪行为正在侵害国家、集体或者个人的权益，造成公民的损害时，有权机关应当责令相关主体立即停止侵害，否则承担相应的法律后果。第二，进行赔偿或补偿。对于那些不作为的有权主体，因其原因给国家、集体或者个人造成经济损害的，则可责令其给予受损主体相应的补偿或赔偿。第三，不作为的，责令其作出相应的行政行为。第四，私力救济。在行政法领域，如果遇到有权机关无法及时救助自己，那么权利主体就可以运用此手段以及时维护自己的合法正当的权益。私力救济存在较大的风险，难以把握其合法性程度，在救济后容易产生新的纠纷。

（三）制裁程序的设置。第一，对公职人员或称有权机关罢免。列宁指出，“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”④因此，对于那些不作为或违法作为的有权机关，可通过罢免的方式使其承担承当相应责任。第二，对于构成犯罪的公职人员或有权机关予以刑事制裁。有权机关在执行程序过程中，触犯刑法，毫无疑问是需要承担刑事责任的。第三，有些案件涉及民事纠纷的，而因公职人员的拖延等不作为或违法作为等方式，致使当事人损失严重的，该公职人员需承担相应的责任。第四，对于某些不作为的公职人员，应强令其履行职责或进行批评和建议。（作者单位：华南师范大学法学院）

参考文献：

[1]蔡定剑：《国家监督制度》，中国法制出版社1991年版。

[2]胡锦光：《论公民启动违宪审查程序的原则》，载《法商研究》2003年第5期。

[3]周永坤：《试论人民代表大大会制度下的违宪审查》，载《江苏社会科学》2006年第3期。

[4]胡建淼、金承东：《论法规违宪审查建议权》，载《法学家》2005年第2期。

注解

①周叶中主编：《宪法》（第二版），高等教育出版社、北京大学出版社2005年版，第412页。

②龙非：《全国人大及其常委会违宪审查程序研究——由<城市流浪乞讨人员收容遣送办法>被废止谈起》，载《北京人民警察学院学报》2005年第2期。

③参见潘牧天：《论违宪审查程序的启动机制》，载《北方法学》2009年第5期。

④《列宁全集》第26卷，第314页。