污水处理BOT项目主要风险识别及应对策略分析

游琦

摘要：BOT模式的引进极大促进了污水处理工程的建设，但高投资风险一定程度上挫伤了私有投资者的投资热情。文章采用规范研究的方法，对污水处理BOT项目中存在的主要风险进行了识别和评价，并针对不同风险提出了应对措施，以期为相关项目决策提供理论参考。

关键词：污水处理；BOT项目；风险

引言

我国城镇经济的快速发展，促使了对污水处理厂等基础设施需求量急剧增加。基础设施项目建设需要巨额的资金投入，基础设施由政府提供的传统模式使急促设施长期滞后于城镇经济的发展水平，为缓解这一矛盾，政府开始在基础设施的供给方式上作出转变，努力将市场经济纳入到基础设施的恰当领域中。BOT模式就是在这种背景下发展起来的[1]。

BOT模式的一般含义是：项目公司通过特许合同从委托人（通常是政府）手中获得从事某个项目（多为基础设施项目）的投资建设，经营“特许权”，在“特许权”享有期内，项目公司通过对项目的经营回收投融资成本并获得适当利润，“特许权期”满后，项目公司将项目无偿移交给政府[2]。

BOT项目特许期长、资金投入大，城镇污水处理厂还将面临城镇规划、污水负荷、管网建设、污水处理费用的征收与支付、污水处理技术以及环境标准等诸多因素的影响，因此风险管理更为复杂，下面对污水处理BOT项目特许决策的风险因素进行识别。

一、风险因素识别

宋志东认为，BOT融资中的风险应分为两类：系统风险和非系统风险。系统风险指与市场客观环境有关的超出了项目自身范围的风险，主要包括政治风险、法律风险、经济风险和不可抗力风险；非系统风险是指由项目实体自行控制和管理的风险，主要包括完工风险、经营风险和环保风险[3]。俞波等指出，影响项目财务的主要风险因素为项目的建设投资、产品的销售数量与价格、能源动力与原材料物价指数，即建设投资、价格指数和供水量与价格将影响项目的财务指标。可见，价格和投资、价格指数和财务指标之间存在函数关系[4]。他同时指出，污水处理BOT项目存在三大类风险：环境风险、技术风险和不可抗力风险。环境风险主要指政策风险，技术风险指进水量和水质的变化风险，建设风险、运营风险和出场水质和污染物处理风险[5]。吴建等在谈到城镇污水处理厂BOT项目运作程序集风险管理时提到政府风险、技术风险、负荷风险、竞争风险、环境标准风险[6]。这里的政府风险主要指地方政府的信用风险，那会给项目造成麻烦，但无关价格，技术风险指以下几个因素可能产生的技术风险：工程及设备质量、污水处理工艺、污泥处理、公司管理、暴雨和干旱等不可抗力，技术风险将导致污水处理异常。负荷风险是指进水量和进水水质的风险。

总结文献资料对污水处理BOT项目风险的分析，决定从供应风险、市场风险、经营风险、不可抗力风险、政策风险、金融风险、建设风险7个方面确定影响污水处理BOT项目特许决策的风险因素。如表1所示：

可见，7个方面的风险共包括17个风险因素，图1显示了这些风险因素对污水处理BOT项目特许决策影响的途径。

图1风险因素及其影响途径

下面分别对这17个风险因素进行解释并对BOT项目特许决策的影响途径进行说明。

3、供应风险

工业废水排量不足，会使污水处理厂的处理量达不到盈亏平衡点，从而以原有的价格不能保证利润的实现，这样就会影响到价格。

生活污水排量不足，会有何工业废水排量不足一样的影响。如果排水量超出BOT污水处理厂处理能力的情况，则风险由水域环境承担，对价格不会产生影响。

生活污水水质超标，会增加污水处理厂的的处理难度，使经营成本上升，从而影响到价格。

工业废水水质超标对价格的影响与居民生活污水水质超标对价格的影响相同。

管网铺设不力。污水是通过污水管网从排污源输送到污水处理厂的，没有污水管网系统的建设，污水就不会得到处理。通常污水管网和污水处理厂是两个项目，政府负责管道的建设，只是把污水处理厂作为BOT项目交由私人运作，由于两个密切相关的项目由不同的主体负责，便会产生项目的管网之间在建成使用时间上的矛盾。管网铺设不力是指管网不能在污水处理厂投入运营之前建好，从而导致污水处理厂不能正常开工，在特许经营期内不能产生现金流，从而导致资金时间价值的浪费，使投资额增加，从而影响项目。

污泥处理条件变化。污泥的处理是污水处理之后的必须环节，它和污水处理一样，拥有独立的一套设备。目前的污水处理还主要是经过减量化、无毒化和稳定化之后运到填埋场埋掉。当填埋场被填满时，污水处理厂便需要花费成本寻找新的填埋场，在土地资源不丰富的今天其成本会很高。将来的污泥处理采用资源化的科学方法，污泥经处理后可以堆肥，可以做建材或黏合剂、吸附剂等，还能通过焚烧来获得一些热量。污水处理厂根据实际情况和当地的经济结构，选择经济科学的方法来处理污泥。污泥资源化的不同选择差别很大，选定一种后就很难转型到另外一种，因此选择存在风险。同時有些资源化的技术还不成熟，可能会给以后的处理造成麻烦，造成成本的增加。

4、市场风险

生产要素价格变化。生产要素会因不同的工艺而不同，但都包括能源、药剂、人工费等，生产要素市场风险主要是指由于市场的供求关系造成的产品价格变化，这一点不同于通货膨胀造成的价格上涨。由于市场的风险，它们的价格可能会升高或降低，使处理污水的经营成本发生变化，进而价格发生变化。

价格竞争压力。在污水处理厂的经营过程中，随着经济社会的发展，污水量会不断增加，原有的污水处理厂不能满足要求，这时需要建设新厂。新建的污水厂处理厂很可能因为效率高而在一个较低的的价格上和政府签订特许条约，这时原项目就会存在价格压力，并可能会导致原厂的价格下降，而且政府这个时候也许会和原厂谈判，要求降价。

5、经营风险

公司管理效率不高，会导致经营成本的增加，从而影响到项目。

污水处理设备质量差，会影响设备的维护成本，进而影响经营成本，最终影响项目。

6、不可抗力风险。不可抗力是指温度、湿度、降水量、洪水灾害、台风、山体滑坡、地震、火山爆发、火灾、海潮、瘟疫或流行病等自然灾害。自然灾害将会使污水处理厂陷入瘫痪，甚至会给污水处理厂带来灾难性的打击。通常通过购买保险的方式转移风险，保险费将计入成本，从而影响项目。

7、政策风险

税收优惠变化。中国的污水处理行业，享受优惠的税收。但是，关于税收仍有很多不确定性，如征收增值税还是营业税以及如何征收仍无定论，因此未来的变数比较大。当税收发生变化时，就会影响污水处理的经营成本，进而影响项目。

环境标准提高。随着社会的发展，对环境要求的提高，政府往往要制定出更高的污水处理标准。为了达到新标准，现行的污水处理厂往往要增加投资，新建设备，从而有新的投资额形成，还伴随有新的经营成本。成本发生重大的变化，进而影响项目。

8、金融风险

通货膨胀，会使生产要素价格升高，同时货币贬值，使实际的报酬率减低到原投资报酬率减去通货膨胀的水平，最后影响项目。

利率/汇率变化。利率的设定有很多种形式，大致包括固定利率和浮动利率。污水处理BOT项目的投资大部分为贷款，利率的变化会导致投资额的变化，当采用浮动利率的时候，利率的上涨也会导致成本上升。当项目融资中有外资时还会涉及汇率的变化，汇率也会影响成本，最终影响项目。

9、建设风险

工期拖延，会造成利息的额外支出，也会使投资额增加，進而影响项目。

投资额增加，直接影响项目。

建设风险可能是政府造成的，也可能是项目公司造成的，要区分不同情况，加以不同对待。

二、风险评价

污水处理BOT项目风险评价结构如图。将项目风险分成三个层次，即A、B和C层（标注略），其中C层包括风险结构图底层的所有风险分类。

图2污水处理BOT项目风险评价结构示意图

层次单排序及其一致性检验，通过求解其特征方程的解向量并归一化后，此向量即可认为是同一层次各因素相互比较后的相对重要性标度，称之为层次排序。考虑到人们对同一层次上的各因素作两两比较时可能产生比较尺度前后不一致的现象，因此在对每一层次作单排序后均需作一致性检验。

最后，需要逐层次往上计算同一层次中所有元素对于高层（A层）的相对重要性标度，称之为层次总排序。同样，考虑到人们在比较时可能产生的前后不一致，同时，各层之间存在差异，而这种差异将随着层次总排序的逐层计算而累积起来，所以需要对其进行检验，称之为层次总排序的一致性检验。

因为污水处理BOT项目属于基础设施领域的特许经营项目，对项目风险比较关注的阶段主要集中在项目的前期，这阶段的许多都是为了项目风险能够得到合理的分配与管理，主要参与主体包括当地政府、项目公司等，所以应该邀请相关参与主体的业内专家对判断矩阵进行打分。由于此文章现实因素的限制，这一部分的内容有所限制，实现具体的调研和专家访谈比较困难，故不作详细的阐述。

三、风险应对策略

1.宏观风险应对策略

对于污水处理厂BOT项目，为了应对工程项目的风险，可采取以下措施： 根据风险因素的特性，采取一定措施使其发生的概率降至接近于零，从而预防风险因素的产生；减少已存在的风险因素；防止已存在的风险因素释放能量；改善风险因素的空间分布从而限制其释放能量的速度；在时间和空间上把风险因素与可能遭受损害的人、财、物隔离；借助人为设置的物质障碍将风险因素与人、财、物隔离；改变风险因素的基本性质；加强风险部门的防护能力；做好救护受损人、物的准备。这些措施可用先进的材料和技术达到，此外，还应针对性地对实施项目的人员进行风险教育，让他们了解BOT项目所面临的风险和掌握应对这些风险的方法；同时，还应制订严格的操作规程以应对因疏忽而造成的不必要损失。在风险应对中，除了风险管理计划中预定的回应措施外，还应根据实际情况确定权变措施，采用实时动态控制。

2.具体风险应对策略

因为污水处理BOT项目具体风险比较多，下面就几个比较重要的风险进行风险应对策略分析：

对建设风险的应对策略：完工风险是污水处理BOT项目的核心风险之一，延期完工意味着利息支出的增加、运营时间的减少、贷款偿还期限的演唱和市场机会的错过，从而影响项目公司的收益，甚至使项目出现亏损。建筑商自我控制和纠偏能力是排除完工风险的关键，建筑商应时刻比较提交的进度计划和实际进度，一旦发现偏差，则应采取措施进行纠偏，尽量保证实际进度与计划进度一致，满足计划中的里程碑。

对政策风险的应对策略：政策风险发生的最主要因素就是已有的法律法规体系不健全， 尤其是中央政府政策和地方政府承诺发生冲突时， 基础设施BOT 项目就会面临非常大的风险， 这里最为典型的例子就是固定回报问题。固定回报是20世纪90年代在我国基础设施行业出现的一种引进外资的方式， 当时各级政府为了大量吸引外资， 往往给予其过高的不切实际的固定回报率， 给政府和企业造成了巨额债务。针对这些问题， 提出以下2点应对措施：首先，建立和健全BOT相关法律。目前BOT 项目的开展仍然遇到不少法律上的问题， 比如目前BOT 项目所特有的保底水量和约定价格的“或付或取”的合同形式， 仍然有不少专家对这种合同是否属于固定回报有很大的争议。同时， 纵观其他国家， 如菲律宾于1990年和1991年先后颁布了《BOT法》和《BOT执行规则和条令》， 越南也于1993 年颁布了《BOT法》，（上转第34页）

用于专门对BOT方式的调整，因此，我国目前要继续建立健全BOT相关法律体系，以指导国内目前和未来大量使用的BOT投融资模式。其次，不断规范污水处理厂特许经营文本合同。规范的特许经营合同文本对于保证项目的顺利进行有着重要的作用，目前已有不少行业的特许经营示范文本已经出台，如果特许经营协议不能做到“风险共担、利益共享”，那么项目的风险分配就不合理，从而会造成许多的政策变更风险。

对污水排量不足风险的应对策略：污水排量因试运营期和运营期两个阶段而有所不同。在试运营期内，需要BOT合同中界定一定的比例，即污水排量必须达到正常污水量的60%——80%，若不足，则由政府予以经济补偿。在正式投产运行期间，如果甲方污水供应量不足设计规模的一定比例计费，该比例一般取经验值80%——90%；若甲方污水供应量过大，也不宜超过设计污水处理能力的20%，超过20%处理的污水，也要在BOT合同中明确，政府需要额外支付超出部分水量的污水处理经营成本。（作者单位：西南交通大学希望学院）

参考文献

[1]Nisangul C. Private participation in infrastructure： A risk analysis of long-term contracts in power Sector[D]. Ph.D.Thesis， George Mason University，2002：1-5.

[2]Ibranhim M. Badawi， Peter J. Globalization of the BOT system and its taxation Problems [J]. Review of Business，spring，2003，60-64.

[3]宋志东.BOT项目中的风险分担及合同管理[J].吉林省经济管理干部学院学报，2004（1）.

[4]俞波. 投资项目决策中的财务风险分析——以污水处理BOT项目为例[J].福建农业大学学报，2005（2）.

[5]俞波. BOT项目经济风险指标及其度量方法[J].福州大学学报，2004（1）.

[6]吴建， 王莉红， 王卫军， 邵庆，李巧萍. 城镇污水处理厂BOT项目运作程序及风险管理[J].农机化研究，2004（3）.