农村学校撤并中利益主体的博弈研究

王煌 王相敏

摘 要：农村学校的撤并实质是对农村原有办学格局和利益关系的一次调整。布局调整后，地方政府、家庭、学校原有的利益均衡格局被打破，不同主体之间以利益为轴心的新一轮博弈成为必然。以地方政府和学生家长作为利益博弈中的局中人，深入分析两者在农村学校撤并中的博弈策略、过程和行为逻辑。结果表明，在农村学校撤并过程中，处于弱势的学生家长由于利益表达机制不完善而不得不采取“非常规行动”策略，而相对强势的地方政府因政策执行信心不足，博弈策略相对单一，根据学生家长的策略见招拆招，当双方博弈陷入僵局，学校的参与会使博弈达到均衡。最后，提出建立农村学校撤并标准评价体系，加强农村基层组织建设，健全农民利益表达机制，农村学校撤并应坚持以人为本等政策建议。

关键词：农村；学校撤并；地方政府；学生家长；利益；博弈分析

中图分类号：G40 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0272-05

引言

20世纪90年代中后期开始，中国开展了大规模的中小学布局调整，其中以农村中小学为改革的主要对象，撤并农村中小学为主要的手段，目的是优化农村中小学教育资源配置、扩大办学规模、促进义务教育的公平性和基础教育的均衡发展。但由于中国尚未有一个科学规范的法律标准，一些地方盲目和过度撤并农村学校，对于农村中小学的布局调整没有具体问题具体分析，而是采取“一刀切”，导致各撤并主体在利益的驱动下矛盾冲突不断产生。历年来，农村学校撤并中政府、家庭、学校三者的利益关系一直是学术界关注的热点。周晓红（2013）根据地方政府、农民的不同目标追求系统地分阶段分析了农村学校布局调整中的博弈过程，得出农村学校布局调整应把握好“度”，加大农村师资力量的投入力度，提高基础教育质量的结论[1]；王丰（2010）认为一旦涉及农村学校撤并主体的利益时，学生家长和教育主管部门就会发生博弈行为，在效率和公平中寻求双方利益的平衡，是政府制定政策的依据[2]；张洪华（2011）基于对苏镇个案的实地调研，分析了中央、地方和农民等不同利益主体在不同历史时期对待教育的目标取向及行动，阐明农村中小学布局调整中的利益博弈及由此导致的各个时期学校布局的特点，得出农村学校撤并应站在历史的角度，促进教育均衡发展的结论[3]。本文基于项目前期对安徽省农村学校撤并情况调查的基础上，根据农村学校撤并主体在不同撤并阶段的利益取向，采用博弈分析法分析局中人采取的博弈策略及行为逻辑，并据此得出一些政策建议。

在对安徽省部分县、乡镇农村学校撤并的调查中发现，地方政府、县级教育主管部门从全局、长远利益出发，期望利用行政手段对原来不合理的学校布局进行调整，实现农村教育跨越式发展，农村教育资源利用率最大化成为地方政府的趋势性选择。更有甚者，一些地方政府为了攀比政绩，大规模扩大学校规模，盲目创建教育园区而基础配套设施建设不到位，导致学校、教师的教学压力增大，办学效率降低，影响了教育质量的提高。而农民家长们更注重个人利益诉求，他们在乎的是政策的实施对家庭生活的影响，担忧的是学校撤并后由于上学距离的增加而导致的上学成本增多以及孩子在上学距离增加后的安全问题等。在农村学校撤并的博弈分析框架中，县级政府、教育主管部门、乡政府的利益诉求一致，学校大体上也与它们利益趋同，但会从教育本位出发，考虑学生家长方面的问题。而村委会既是地方政府与村民之间的“通讯员”，又是为村民当家做主的“脊梁柱”，它的行为逻辑复杂多变，为了简化分析，本文只对地方政府和学生家长建立博弈模型。

一、农村学校撤并中利益主体的博弈分析

（一）利益博弈中的局中人

1.局中人

局中人是指参加博弈的直接当事人，能够独立决策，采取行动并能承担决策结果的主体，即以自身效用最大化为准则的理性决策人，在本博弈模型中，局中人有：

（1）学生家长

由于处于基础教育阶段的学生都是未成年人，学生对农村学校撤并的行为选择、意愿通常由学生家长来体现。随着农村学校的重新布局，导致一部分学生上学路途远、上学难、家庭教育投入逐渐增大、家长负担加重等问题日益突出，学生家长成为这些问题的主要承担者，其行为在农村学校撤并中的影响举足轻重。

（2）地方政府

地方政府包括县、乡两级政府和教育主管部门，实现资源优化配置、追求规模经济是它们共同的目标。地方政府既是农村学校布局调整政策的宣传者，又是当地农村学校布局规划的制定者和执行者，其撤并过程的合理性、科学性直接关系农民的切身利益，同时也是一系列问题产生的根本所在。

2.局中人的行动选择

（1）学生家长的行动选择

在农村学校撤并的博弈分析模型中，学生家长的行动可以简化为支持和不支持两种，这完全由撤并带来的效用水平（U）大小决定，而效用水平又取决于撤并对家庭带来的收益（R）、成本（C）的比较（如表1所示）。当学校撤并给家庭带来的收益大于支付的成本，学生家长支持撤并；如果村民的收益、成本差距太大，收益弥补不了成本，学校布局调整后对子女的教育投入不降反升，学生家长就会固守自己的利益，反对学校布局调整，使调整工作难以实施。

表1 农村学校撤并后家庭收益、成本列表

（2）地方政府的行动选择

在农村学校撤并的博弈分析模型中，县级政府的决策取决于上级政府政策的引导，而教育主管部门代表着县级政府的利益，由于农村学校布局调整的经费是教育经费中的一部分，直接与县财政收入挂钩，所以政府在制定撤并规划时带着明显的宏观性、经济性。教育主管部门、乡级政府在执行学校撤并时，行动只有执行与不执行两种，当农民普遍支持撤并时，地方政府为了整合教育资源，进行撤点并校，支出主要是对新校舍进行扩容、新建；当农民不支持撤并时，政府的支出主要是因满足学生家长的要求而付出的额外的投入，以及由于不能按计划进行撤并学校而导致的对原有学校的追加投入。

（二）利益双方的博弈策略

博弈策略是指每个博弈方在进行决策时可以选择的方法、做法，这往往能体现出博弈方在不同的博弈阶段的价值取向和意志追求。博弈主体的行为是建立在价值取向和个人意志基础上的外在表现，理性人行为策略与价值取向的一致性会产生效率决策。在农村学校撤并过程中，随着学校布局规划的推进，处于不同博弈阶段的局中人会选择不同的策略，从而采用不同的行动，最终导致不同的均衡结果。下面对博弈双方的博弈策略与行为逻辑过程进行分析。

1.学生家长的策略

学校布局调整引发博弈的根源在于：地方政府立足于教育发展的长远目标，首先考虑的是提高教育的质量与经济效率，降低教育成本。而对于广大农村地区的学生家长，他们更关心的问题是如何用尽量少的教育投入完成子女的基础教育阶段，而现实的学校撤并给他们带来了诸多的负面影响。因此，学生家长为了保障自己的权益，采取一定的方法表达自己的利益诉求。

（1）温和的阻碍：上访、以“权威”应对“权威”

农村学校布局调整规划期，当学生家长结合分析学校撤并带来的正、负面影响后，认为因学校布局调整的不合理对子女就学带来不便和家庭教育支出增多时，他们会采取温和的方法阻碍学校的撤并。调查发现，上访是此阶段学生家长采取的主要博弈策略。村民在找到教育主管部门的负责人后，首先会对因本村学校规模过小而撤并这一规划表达不满，对学校撤并的必要性提出质疑；然后会阐述家庭因撤并导致的教育投入的增加额，计算出教育投入占家庭收入的比例，直接影响到家庭基本生活质量，更有甚者会表达出因上学路途遥远对孩子上学安全、寄宿等问题的影响；最后肯定地表达自己的立场，意图通过上访的方式拖延学校撤并的开展。

但学生家长的拖延策略并非是良策，在最初的上访过程中，地方政府、教育主管部门工作人员都会拿出国家的方针政策来劝说，期间也不乏强硬的态度。当学生家长发现单纯的“诉苦”和“以情动人”没有效果时，他们开始寻求其他的手段。据调查显示，现阶段中、小学家长基本上是“70后”、“80后”，有一定的文化水平，他们能大胆地利用政策甚至法律应对政府的“权威”。

（2）极端的干预：为权益背水一战

当上访无果，地方政府不顾群众反对意见，强行进行农村学校撤并时，信息不对称的学生家长由于上访的消极经验会驱使他们采用比较粗暴的方法表达自己的心声。在没有健全、顺畅的利益表达机制的情况下，群众通常不愿意从政策、法规中得到支持，相对而言，情理方式的求诉更适合于被农民群众所接受，从而产生集体行动。学生家长集体行动分为两种：集体制止和公共诉求。集体制止是指学生家长在农村学校的撤并过程中，以集体的呼声压制不合理的撤并行为。而公共诉求是指农民群众在自我压制无望的情况下，往往会采用集体形式向报社、新闻媒体、社会申诉，给地方政府制造舆论压力，以此表达自己的意愿，达到维权的目的。

（3）利益补偿：无奈的诉求

小规模学校的撤并是大势所趋，很多时候一丁点的反对呼声并不能阻止学校撤并的步伐。然而，学校撤并的完成并不等于问题的终结，笔者在安徽省某县调查过程中发现，有家长在学校撤并完成后，多次上教育局找领导反映问题，甚至联合村民一起，写申请书要求解决该村小孩上学远的问题。笔者了解到，在申请书中，多次出现了“每天上学来回要走十余里，家长负担加重”等词语，这些学生家长不断上访诉说苦衷，以坚定的毅力和不放弃的精神赢得了与政府讨价还价的机会。

（4）辍学：不得已的选择

学生辍学是农村学校撤并中最坏的结果，也是博弈过程中作为弱势群体的农民不得已的选择，它折射出的是农民群体与政府在利益周旋中的心酸与无奈。并不是所有学生家长的利益诉求都有实现的可能，在遭到拒绝时，有些学生家长不愿也无法与政府或者学校费过多的口舌来交流，辍学成为他们唯一的选择。

2.地方政府的策略

地方政府在农村学校撤并过程中，立足于教育发展的长远目标，其考虑的是如何降低办学成本，提高教育质量，实现教育资源优化配置。地方政府在与学生家长利益博弈过程中，处于相对优势地位，博弈策略比较单一，主要有以下两种。

（1）信息垄断

地方政府在农村学校撤并过程中信息垄断贯穿始终，原因是政府对于学校撤并的信心不足，也是对学生家长可能出现的行动的防范。一方面，由于地方政府进行农村学校布局调整规划是按照上级的统一要求，再根据自身的实际情况进行合理安排，对于什么样的学校该撤，什么样的学校不该撤并没有严格的要求。另一方面地方政府在设计布局调整规划时，并没有进行实地调研，充分反映民意，也没有向群众宣传农村学校布局调整的必要性和紧迫性。这两方面原因使得地方政府在执行布局调整过程中信心不足，虽然能预料到会有群众反对的声音出现，但他们并不希望听到这些反对意见。因此，信息垄断成为他们的盾牌，按照规划走一步算一步，没有问题最好，有问题见招拆招[4]。与此同时，地方政府和教育主管部门也没有将撤并后的学校校产的处理以及对新学校的扩容、新建、基础设施建设等方面公布于众，这种信息不对称直接导致了学生家长对地方政府的猜疑和对布局调整政策的不支持。

（2）逐级施压、分化瓦解

无论是温和的阻碍还是极端的干预，学生家长往往采取集体行动的策略。集体行动成员数量多，利益诉求多，更能代表大多数人的想法，会对地方政府形成一种巨大的压力，强迫地方政府重视这些问题。所以，当学生家长集体表达对农村学校撤并不满时，地方政府会采取逐级施压，分化瓦解的策略。例如，当学生家长集体到教育主管部分去反映情况时，工作人员会把他们分开带往不同的休息室做思想工作，一方面好言相劝，一方面利用政策镇压，让他们了解到学校撤并的必要性和阻碍政策执行的严重性。这种方法对一部分人有用，但是对于那些来就是为了解决问题的群众来说是根本行不通的，这时候教育主管部门会让他们去找乡政府，因为具体规划是乡镇府报上来的。

（三）利益双方博弈行为过程

在农村学校撤并过程中，地方政府和学生家长博弈交锋始于后者的公开抵制。由于在不同博弈阶段的利益诉求不同，学生家长采用不同的博弈策略。在撤并规划阶段，如果撤并行为对家庭有益，农民会支持撤并行为，博弈结束；但一旦学生家长意料到利益受损，他们企图通过“温和的阻碍”来表达自己的心声，延缓撤并进程的开展，比如采用上访、政策应对等博弈策略。在实施阶段，他们会采用直接、极端的“干预”行动，而且这种直接干预会演变成一种集体行为，对地方政府起到了很大的震慑作用；当前两种策略没有产生预期效果的时候，无奈的学生家长的目标只能在撤并完成后转变为“利益补偿”，力争和地方政府取得讨价还价的机会；如果求助无果，学生家长会采取“没有办法中的办法”——辍学，至此，学生家长已经完全没有退路。而相对于学生家长，地方政府在整个博弈过程中策略单一，也是“非程序化”的，主要有信息垄断和分化瓦解两种。如果地方政府不顾学生家长的反对意见，学生家长会一直采取各种措施维护自己的权益，制止学校撤并的顺利开展，博弈重新开始；若地方政府积极应对学生家长的策略，以至于让学生家长妥协，博弈结束；若学生家长不妥协，那么此博弈会回到最开始，重复进行。

在此博弈过程中，地方政府与学生家长各自占据自己的策略空间，根据自己手中的筹码和对方的行为选择自己的策略。显而易见，强势的一方是地方政府，学生家长处于弱势地位，地方政府根据学生家长抵制程度的激烈与否，采取相应的应对策略。但是，由于处于弱势的学生家长能采取丰富的行为策略，而相对强势的地方政府策略单一，双方行动逻辑的不断变化使这种强弱之势并没有形成绝对的博弈优势。一旦博弈陷入僵局，学校的加入会使博弈产生均衡结果（见下页图1）。

（四）学校的参与促进博弈均衡产生

学校是农村学校撤并中的一个重要利益主体，调查发现，近90%的学校对学校布局调整表示赞同，归根结底是因为学校跟地方政府、教育主管部门利益趋同。农村基础教育经费划拨和教师工资、编制的管理由县级政府统一规划，农村学校撤并不会影响教师的工资薪酬；另一方面，从村小转移到中心学校，教师工作、生活环境也得到改善。此外，全县教师的任免由教育局统一负责，如果因为不配合而影响了学校布局调整进度，可能会对自己的工作造成负面影响。但这并不意味着学校会偏向于地方政府的一切做法，当撤并行为的确影响了学校的正常教学时，学校和教师会大胆地表达自己的意见。

家长的反对声在很多情况下被政府看作“无理取闹”，地方政府无论采用劝说还是强制性要求都只有一个出发点：让家长支持撤并。但是，作为学校布局调整的直接参与者和布局调整后教育的直接承担着，学校的“话”政府不能不认真斟酌。不仅仅在学校撤并阶段，撤并后，以学校为主体的利益补偿申请也往往比村民更有效。与学生家长和地方政府之间的“针锋相对”比较，学校利益所受到的影响微弱，但它与地方政府不同的是，更在乎学生及家长对学校教学的评价。因此，本文并不将学校作为学校布局调整博弃中的一个“局中人”来分析，而是作为一位“博弈协调者”，它对博弈均衡的促进作用不容忽视。

二、利益主体的行为逻辑分析与结论

农村学校撤并政策的发起者是中央政府，政策的执行者是地方政府、教育主管部门，政策的直接作用对象是学生家长和学生。当农村学校撤并损害了家庭的利益，家长的利益诉求方式是上访或其他非常规手段，而博弈对象是县级政府、教育主管部门。博弈过程中学生家长几乎单枪匹马，没有形成或依赖其他组织，就算十几或几十人形成“反抗集体”，也终究被“分化瓦解”，难以形成长期稳定的规模。而他们一手推举出的村委会，在这种情况下也“无能为力”。

税费改革后国家权力在农村基层的弱化使得村干部正在失去其过去依靠的统治基础，从“代理人”到“边缘人”的角色转变[5]。而在没有基层自治组织的支持，没有顺畅的利益表达机制的情况下，使学生家长更依赖于向县级政府反映问题。虽然他们认识到自己的地位跟政府官员不对等，“打马虎眼”、“安抚”、“震慑”必定是地方政府面对群众的应对策略，但是他们同样明白跟政府打场“持久战”是唯一有效的方法。在与强势的政府博弈中若想占据优势，必须采用“非常规”的手段，这些手段包括“以政策应对政策”、“发动群众优势”、“公共申诉”等。在整个博弈过程中，学生家长做出的决策是非正式的，利益表达方式是在现阶段利益表达机制不完善的情况下做出的无奈之举。地方政府作为上级农村学校撤并的执行者，必然要符合政策的总体要求，在正确的政策导向下行使权利。但由于国家税费改革、义务教育阶段学杂费减免，县级政府财政收入大幅削减，导致大部分农村学校教育经费稀少，基础设施建设薄弱，地方政府不得不大规模减少学校数量以较低办学成本，这使得掌握正式权力但政策执行信心不足的政府在面对“非正式”行动的学生家长时也不得不采用“非正式”应对策略。综上所述，从利益主体的行为逻辑分析中可得出以下结论：

第一：农村基层自治组织权利的弱化与农民权利意识的觉醒形成矛盾。农村基层自治组织既不能得到村民的信任和支持，又不能直接与上级政府直接“谈判”，使得学生家长利益表达困难重重。农村基层组织在村民群体与地方政府讨价还价中难以形成一股强大的支撑力量，反而成为一个摆设。

第二：地方政府在制定撤并规划时，选择性解读中央政策，很难做到因地制宜、实事求是，盲目对农村学校“一刀切”，忽视了农村学生受教育平等与受教育机会平等的均衡协调性，使其面对农民的反对意见时“非制度性”策略成为一种路径依赖。

三、政策建议

农村学校撤并在整合教育资源，优化教育资源配置，降低办学成本等方面起到了一定的积极作用，但地方政府在执行撤点并校过程中，过分强调效率而忽略教育公平，直接危害了学生、家庭的切身利益。为了进一步促进基础教育均衡发展，科学有效推进农村学校布局调整规划，本文提出以下建议：第一，建立农村学校撤并标准评价体系。采用多维度、全方位的量化指标决定学校撤并，在结合拟撤并学校基本情况的基础上，将学生家长、村集体、学校的意见纳入评价体系内，避免学校撤并随意化和撤并主体利益冲突的产生；第二，加强农村自治组织建设。提高农村基层自治组织服务群众的能力，广泛征集群众意见，与政府充分对话、沟通，减少政府的决策失误，保障农民的权益在政策的落实之前。地方政府应加强村委会工作监督与管理，使其将更多的精力投入到农村建设中去，对农村基层反馈意见要足够重视，并以此作为政府决策的重要依据之一；第三，健全村民利益表达机制。政府政策制定与执行要建立在制度框架范围内，采取程序化决策方式与措施，在完善上访制度的基础上，大力拓宽利益表达渠道，清除利益表达障碍，理顺不同渠道和不同环节的关系，让利益表达主体，特别是弱势群体，享有足够的利益表达空间；第四，农村学校撤并要从实际出发，坚持以人为本。教育归根结底是人的教育，不能一味追求经济效益而忽略社会效益，在追求教育公平的同时需满足社会满意度最大化。

参考文献：

[1] 周晓红，李红艳.农村学校布局调整过程中不同利益主体的博弈分析[J].教育理论与实践，2013，（5）：21-23.

[2] 王丰，张春兰.农村学校布局调整过程中的利益博弈研究[J].四川教育学院学报，2010，（12）：112-113.

[3] 张红华.农村中小学布局调整中的利益博弈——基于苏镇个案的实地研究[D].上海：华东师范大学，2011.

[4] 王丰.农村小学布局调整中利益主体的博弈研究[D].南京：南京农业大学，2011.

[5] 谭三桃.从“代理人”到“边缘人”——论村干部角色的转换[J].战略与管理，2008，（3）：7-10.

[责任编辑 陈 鹤]