跨域治理视角下的同城化策略探析——基于省会城市群中济莱同城化的发展

杨 妮

(山东大学政治学与公共管理学院，济南250100)

伴随全球一体化的深入发展，区域一体化成为全球化在区域发展的具体体现，由此催生了很多城市群及大都市区。城市群的发展必然涉及到一系列跨越行政边界、组织边界的问题，跨域治理理论的兴起正是对诸多跨域公共问题的回应。我国各地方政府在城市群发展的实践中，逐渐认识到“行政区划”是大都市区空间发展和区域协调的主要障碍，因此很多城市相继提出了“同城化”或“一体化”的发展战略［1］。

在城市群发展战略的指导下，山东省先后提出了多个区域发展规划，形成了“一群一圈一区一带”、“一体两翼”、“一区三带”等多个区域规划格局，促进了区域融合和经济发展。虽然2012年山东省城镇化率已超过50%，标志着该省区域发展进入了一个新的阶段，但是区域规划内各城市仍难以有效整合资源，地方保护主义倾向仍较严重。为此，2013年2月，山东省政府工作报告明确提出“出台省会城市群经济圈发展规划和济莱协作区实施意见”，“济莱同城化”作为突破区域发展瓶颈的重点规划被正式纳入政策议程。在此背景下，本文尝试应用跨域治理的分析框架剖析济莱同城化的发展现状，进而探讨跨域治理视角下的同城化策略。

一、跨域治理分析框架的提出

跨域治理是在理论发展与现实需求的双重作用下产生和发展起来的。在公共管理学的视阈，治理理论日渐兴盛，其倡导的去中心化与分权、多中心网络、竞争性合作等理念受到空前的重视。伴随城市群的发展和区域一体化趋势的加剧，跨域问题越来越多地进入公众视野，同时，中国行政改革调试的过程中日益呈现出多元主体、地方政府利益凸显。这些现实迫切要求公共管理理论的创新，以促进诸多跨界的复杂问题的解决。作为治理理论的拓展，跨域治理正是回应现实中不断涌现的各类跨域公共事务而产生的。

由复合行政到区域公共管理，再到新区域主义，进而到跨域治理［2］，这样一条跨域治理理论的演进路径，展示了我国学者在不断借鉴国外理论成果基础上对治理理论的本土化研究进程。我国台湾学者李长晏综合西方各国关于跨域治理的工具意涵和制度意涵两大类观点，对跨域治理提出了具有代表性的定义，即跨域治理指针对两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因彼此之间的业务、功能和疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，藉由地方政府、私人企业、社区团体以及非营利组织的结合，透过协力、社区参与、公私合伙或行政契约等联合方式，以解决棘手难以处理的问题［3］。跨域治理理论本身具有很强的包容性，涵盖了组织单位中的跨部门，地理空间上的跨区域，以及跨不同组织类型。具体而言，“跨域”可以有多种表现形式:同级政府之间、上下级政府之间、政府和市场之间、政府和社会之间、不同的政策领域之间等，但同时其核心也很明确，强调多样化的分层结构、多中心、分权化和公民参与［4］。

借鉴阿格拉诺夫、麦圭尔对于跨域治理具体合作内容的归纳:寻求信息、寻求调整方案、政策制定、资源互补和基于具体项目的合作等［5］，有国内学者提出了跨域治理的合作框架(如图1所示)。

图1 跨域治理视域下的区域合作框架

这一框架将跨域治理从理念层面转化到实践层面，有助于跨域治理与我国城市群发展的实践相结合，以检验跨域治理应用的限度，更好地指导我国跨域公共事务的管理。依据这一分析思路，我们可以来审视济莱同城化策略是如何提出并在实践中加以实践的。

二、跨域治理分析框架下的济莱同城化

《省会城市群经济圈发展规划》提出，圈内城市要同城化、一体化发展，整合济南、莱芜两市资源，加快实现同城化。济莱同城化的发展必然面临诸多跨界公共问题，而跨域治理的分析框架提供了良好的理论分析工具，可以审视济莱同城化的发展现状。

(一)济莱协作区发展具备跨域治理的初始条件

就跨域治理适用的初始条件而言，济莱协作区在思想观念、经济政治条件、交通等方面有一定的基础并在不断完善。济南与莱芜具备“地域相连、人缘相亲、文化相近、经济相通”的同城化基本条件。济莱同城化将为济南增加超过100万人的市场和新的发展空间，弥补济南作为省会城市群经济圈中心城市，在当前带动区域产业整体发展能力的不足;而莱芜也将从交通到服务，从产业到教育，与济南同城、同步发展［6］。目前“济莱协作区”的发展规划已正式出台，两地政府都非常重视，尤其莱芜方面做了充分的动员，提出了建设“济莱协作区”的时间表。人们的思想观念也在逐步转变，起初莱芜公众方面为莱芜自主权或名称的消失甚为担忧，但交通、教育、医疗等同城化推进而带来的便利，使这些担忧逐渐化解。

(二)济莱协作区制度设计:由省级诱导到城市间自发合作

在城市群形成早期，一般各城市并没有很大的动力主动寻求合作，因此各城市间的合作主要依靠自上而下的行政力量的推动。山东省政府对济莱协作区的推动，主要通过出台各种发展规划的形式表现出来。在2013年1月山东省十二届人大一次会议上，时任省长姜大明在省政府工作报告中提出“出台省会城市群经济圈发展规划和济莱协作区实施意见”。这是山东省政府第一次提出建设济莱协作区。2013年8月省政府正式印发《省会城市群经济圈发展规划》，济莱协作区正式纳入规划范畴。2014年3月济南市根据《山东省城镇化发展纲要(2012－2020年)》制定并颁布了《济南市城镇化发展纲要(2014－2020年)》，提出了新一阶段的目标和基本原则。可见，省政府在济莱协作区成立过程中发挥着重要的推动作用。省政府诱导型合作模式的最大特点和优势在于，各个城市都在同省行政区划内，具备省级政府统一安排和推动的条件。对于济南来说，济莱协作区可以满足其寻求新的市场和发展空间的要求，使其突破地域和自然资源等生产要素的瓶颈;对于莱芜来说，济莱协作区使其在教育、交通、服务等多个方面与济南同步发展，并承接济南的产业转移，促使其基础设施完善，经济快速发展，更多享受同城化的成果［6］。从跨越治理的视角看，区域合作要通过谈判和协商，达成协议和承诺，建立规则和程序，同时要使协议合法化，省级政府尽管可以最大限度地在发展战略、指导思想及发展形式上对同城化进行的引导，形成规范化的指导，却不足以推动同城化的深入发展。要在经济社会文化各个层面上取得实质性的发展成果，还需要城市间的自发合作，通过产业发展、交通规划、公共服务等方面的实质性合作，建立合作的规则和程序，实现可持续合作发展。

(三)济莱协作区的治理结构

在组织层面上，济莱协作区也体现出了一些跨域合作治理的特征。济莱协作区主张建立高度融合的发展机制，这一合作机制主要表现在自上而下的行政推动。《省会城市群经济圈发展规划》提出要实现“三个统一”:首先成立济莱协作区建设领导小组，设立领导小组办公室，由此实现组织领导方面的统一;统一编制实施经济社会发展总体规划及重点专项规划，统筹协调资源开发、要素配置、生态环境、重大基础设施配套和公共服务设施共建共享等重大问题，实现战略规划的统一;统筹两市产业发展、土地利用和城乡建设，实现重大布局统一［7］。

除了行政推动外，城市之间的合作动力来自于城市自身基于共同利益形成合作共识，需要各方面合作决策的制定、执行及管理，因此，除了建立管理机构来协调双方的共同事务外，还需要制定共同的行动规则和配套政策，重点在于激发城市之间的自发合作，培育合作的环境。

(四)济莱协作区推进的政策工具

在实际操作层面，济莱协作区建设的政策工具主要围绕“五个同城化”推进，即交通同城化、通信同城化、户籍管理同城化、公共服务同城化和资源配置同城化［7］。开通城际公交、建设城际铁路、取消城际公路收费，实现济南莱芜两地半小时往返、两地一城生活;推动济南与莱芜通讯合并网络升级，争取实现两市区号统一，从而取消长途费、漫游费，构建统一信息网络平台;实行两市居民在济南、莱芜两城之间网上户口迁移和异地办理居民身份证，居住证推行“一证通”制度，实现两市居民自由流动;组建教育发展联合体，鼓励济南高校到莱芜投资办学;济莱两市将在建立统一用工求职信息发布平台、开展跨区域招聘活动、开展跨区域职业培训、共享创业服务资源等方面加强合作;逐步统一养老保险缴费基数和比例及待遇计发标准，逐步实现企业职工遗属生活困难补助标准等社会保障待遇的一体化，两地执行同类标准;建立卫生一体化合作框架。

三、跨域治理导向的同城化发展策略

同城化是一种新型城市发展战略，它以提高区域经济整体竞争力为目的，表现为相邻城市为提升综合竞争力而主动打破行政壁垒和地方保护主义，是相邻城市多种商品和各类生产要素跨区流动的额外成本逐渐接近于零的经济一体化过程，一般是在城市群发展过程中对地域相邻或相近、社会经济联系密切的城市之间实施一体化的空间管治方式［8］，使城市之间在地域空间、基础设施、产业结构、管理制度等多方面逐渐融合，最终达到一体化发展状态的新型城市发展战略［9］。我国区域发展倡导同城化战略，是以实现城市群内部资源的有效整合、优势互补、共同发展为目的的。从理论上而言，同城化发展的战略内涵与跨域治理理念相互契合。

(一)跨域治理对城市群同城化发展的理论启示

跨域治理理论基于诸多跨域问题涌现，对治理理论进一步拓展，为城市群同城化发展带来一些启示。

首先，城市群同城化发展应当关注区域内的伙伴关系和网络治理，倡导和扶持社会组织的发展，激发市场的活力［10］，让生产要素真正连接各个城市，促进区域市场一体化;其次，重视权力、责任、利益的梳理，政府合理定位在城市群发展中的作用，扮演好基础设施建设者和秩序维护者角色;再次，需要通过价值和文化的塑造，用整体观念消解地方利益倾向，转变地方政府和公众的观念;最后，强调区域内部整合与协同，注重合作机制建设，各地区结合自身特点，借鉴有益经验，建设可行的合作机制。总之，城市群同城化发展应该坚持市场主导，加快市场制度创新;坚持优势互补，加快地方政府制度创新和互利共赢，构建可持续的合作机制。

客观来说，我国同城化发展依然是一种政府干预式的发展模式。行政推动在同城化发展的初期也确有其优势，需要在实践中寻找政府干预与市场协调之间的平衡点。我国政府已经意识到偏向政府干预的弊端，因而提出“市场要发挥决定性作用”。在城市群发展中，落实这一策略并调整平衡关系，宏观上需要重点关注政府职能规范化、均衡型公共财政、规范的政绩考核制度;微观上则需要持续的组织机构、明确的合作机制、配套的法规等一系列建设。

(二)跨域治理导向下济莱协作区发展的构想

对于济莱协作区建设而言，现实决定其必然需要走政府干预式的发展模式。

一方面，省政府的协调作用机制需要继续强化，基于省政府的影响力和推动力，加之早在2007年就提出的《济南都市圈规划》，省会城市群经济圈具有建立区域合作协商机制的基础和优势:群内城市同处一省之内，相对来说便于跨市域的制度整合与城市间各层面合作。在省级层面建立权威性的综合协调部门，这是当前体制下可行且有力的措施。根据《省会城市群经济圈发展规划》要求，目前济莱协作区已于2013年12月20日成立济莱协作区建设领导小组，设立领导小组办公室，统筹济莱协作区相关事宜。今后这一机制还需要进一步发挥省政府的统筹、引导作用。

另一方面，推动各地市政府自发组织的执行机制，建立跨行政区的政府间磋商机制，建立跨行政区的制度性组织协调常设机构，建立专业委员会和工作小组，建立冲突调解部门，完善冲突解决机制。地方政府之间的冲突不可避免，良好的合作需要为地方之间利益冲突的解决搭建平台，形成城市间合作的内生动力，比如磋商会议、谈判机制、行政契约都是可以选择的政策工具。

此外，鼓励建立多样化跨地区的民间组织的合作机制，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作，促进区域发展突破行政区划的限制，进而实现区域经济一体化。具体而言，如建立参谋咨询机构，充分发挥行业组织、贸促会等作用。当地市之间建立了包括政府的和非政府的合作机制，进行持续的互动，同城化才可能使居民逐步淡化原有属地观念，更好地共享同城化带来的成果、实现公共服务均等化，实现可持续的区域城市的最终目标。

四、小结

我国的城市群发展带有我国社会发展的整体特点，即中国式区域管理的转型特征［2］。在城市化快速发展时期，城市以及城市群发展成为区域发展的主要动力，而城市群发展的动力是问题导向还是发展导向却很难界定，学术界也难以给出确切的答案。在城市群发展运作过程中，应该是市场导向还是政府导向，理论和现实之间难以有效对接。十八届三中全会提出“市场要发挥决定性作用”，似乎指明了发展的方向，但是落实机制难以保证不会变成省级政府自上而下的行政推动，事实上多地的实践都印证了这一点，其他各类组织仍然处于缺位状态。

总之，跨域治理模式的选择与政治制度、经济体制、社会发展状况以及城市的发展阶段等诸多方面密切相关，同时跨域治理和外在的环境也相互影响、相互依存。在城市群发展实践中，应当因地制宜地推动跨域治理改革，注重治理微观机制的实现，从而更好地促进治理理论的应用。

［1］邢铭.大都市区同城化发展研究［D］.长春:东北师范大学，2011.

［2］王佃利，史越.跨域治理理论在中国区域管理中的应用:以山东半岛城市群发展为例［J］.东岳论丛，2013(10):113－116.

［3］李长晏.区域发展与跨域治理理论与实务［M］.台北:元照出版有限公司，2012:46－51.

［4］王诗宗.治理理论及其中国适应性［M］.杭州:浙江大学出版社，2009:194.

［5］阿格拉诺夫，麦圭尔.协作性公共管理:地方政府新战略［M］.李玲玲，鄞益奋，译，北京:北京大学出版社，2007:62－92.

［6］王佃利，杨妮.城市群发展中的同城化策略探析:以省会城市群发展为例［J］.山东行政学院学报，2013(03):31－35.

［7］山东省人民政府关于印发省会城市群经济圈发展规划的通知［J］.山东省人民政府公报，2013(19).

［8］桑秋，张平，罗永峰，等.沈抚同城化的生成机制和对策研究［J］.人文地理，2009(03):32－36.

［9］李红，董超.对同城化发展的几点思考［J］.安徽农业科学，2010(13):7032－7033.

［10］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.网络化治理:公共部门的新形态［M］.孙迎春，译，北京:北京大学出版社，2008:58 －61.