当前我国民办高校产权不明晰及其成因、后果与对策

王元璋

摘 要：本文首先指出当前我国民办高校普遍存在产权不明晰的现状，进而阐明了这一现状造成的多方面的严重后果，在深入揭示造成这一现状的成因之后提出了解决这一现状的对策。

关键词：民办高校；产权不明晰；对策

中图分类号：F121.24 文献标识码：A

当前，作为我国教育体制改革中成长壮大起来的民办高校存在着产权不明晰问题，严重地制约着民办高校的发展，必须引起高度重视。

一、当前我国民办高校普遍存在着产权不明晰问题

产权，是法律规定的投资人通过投资形成的资产所有权、占有权、支配权、处置权和收益分配权的总称。具体到我国民办高校来讲，民办高校的投资者一般是指除政府及国有企、事业单位以外的民间社会力量，即具有较大经济实力的个人（或个人组合）。从而，民办高校的产权，也应当是法律规定的由具有较大经济实力的个人（或个人组合）通过向高校投资而形成的资产所有权、支配权、处置权和收益分配权的总称。也就是说，民办高校的产权，应该是法律规定的投资人对民办高校享有的对资产的所有权、对资产的占有权、对资产的实际支配权、对资产的转让、抵押、变卖等处置权以及对投资所获收益的享受权。如果现行的法律不能明确投资人拥有这些权力，或者虽然法律明确了投资人拥有这些权力，但实际上政府及其职能部门不让投资者拥有这些权力，这在实际上使得民办高校的投资人的投资行为与产权发生不同程度的分离，即民办高校的投资人的投资在程度不同上不能拥有民办高校的产权。

在产权包括的诸多权力中，资产的所有权是现代产权制度的首要特征，是产权的关键所在。我国颁布的《民办教育促进法》及其实施条例，不仅未能承认民办高校的投资者将资产投入民办高校后的所有权，相反，称它为法人财产权。这里的法人并不是投资人。《民办教育投资法》关于产权归属的这一表述，在事实上剥夺了在民办高校存续期内投资人的财产权。该法律只是承认民办高校的投资人在民办高校终止时“以出资额为限”可以收回原始出资，这些出资引起的价值增值投资人不能分享，由货币贬值而构成的投资损失却要投资人承担。

民办高校投资的收益分配权，是投资人的另一重要权利。《民办教育促进法》允许民办高校的投资人可以得到“合理的回报”，这一法律规定承认民办高校的投资人投资教育取得收益的合法性，但这一“合理的回报”并未与投资民办高校的资产增值状况挂钩，并非投资人基于其投资收益权获取相应的回报，并非投资人基于拥有的产权的收益内生机制的必然结果，也并非市场法则对投资人投资教育行为有效性的鼓励。且不说还有许多限制性规定，《民办教育促进法》承认的投资人“合理的回报”，与民办高校的投资人的投资获得的收益处在完全不对应的状态之下。

《民办教育促进法》还规定，一旦投资人的投资到民办高校，民办高校的产权就变成了“法人财产权”。这里的法人，不是投资人，而是投资人以外的主体，那么，这个主体是谁呢，至今谁也说不清。《民办教育促进法》未进一步说明。这个主体只有可能是社会上的人民大众，或者是代表人民大众的政府，果真如此，只能是刮“共产风”，将个人的资产在民办高校存续期间变成全民公共财产。同时，究竟由谁代表人民大众和政府拥有民办高校的产权呢？时至今日，谁也说不清。可以说，至今民办高校的产权尚不清晰，产权主体虚置或缺位。

二、民办高校产权不清晰造成严重的后果

投资者必须拥有投入资金形成的产权，投资者投入资金多少不可避免地与所投资金产生的效益相关，这是不以人们意志为转移的经济规律和社会发展规律。不承认这些规律或者企图改变这些规律，必然出问题。

首先，民办高校投资人不能拥有作为投资结果形成民办高校的产权，将严重挫伤投资人的投资积极性。民办高校要生存，要发展，要办出特色，办出水平，需要巨大的资金支持，限于财力，国家不可能承担，只能进一步鼓励民间投资，而民间投资人投资于民办高校，不能拥有产权，除了真诚的奉献行为，作为投资者，是不会愿意投资的，所以，这一点就使得民办高校面临生存和发展的最大危机。

其次，投资人不能拥有作为投资结果形成的产权，使产权主体严重缺位。谁也不可能承担民办高校的经营风险。如果说，前些年高校大众化教育给民办高校带来很大的发展机遇的话，那么，当今高校生源逐年迅速下降，使高校（特别是民办高校）面临极为严峻的生存挑战。在民办高校产权主体缺位的情况下，究竟谁对民办高校的生存风险负责？究竟谁对民办高校的破产后果“埋单”？究竟谁对投入民办高校的资产的保值和增值承担负责？政府及其教育行政主管部门因未能投资不可能承担责任，民办高校的投资人是投资者却没有拥有民办高校的资产所有权，资产支配权，资产处置权和收益分配权，也不可能承担责任。

最后，投资人的投资不能拥有投资形成的产权，不能对民办高校的资产事实上占有、支配和处置，但有可能对投资结果付出血本无归的代价。投资不等于捐赠，捐赠是自愿贡献出资金的所有权，负责任的捐赠者只过问受赠者是否落实即可。一般投资人对民办高校进行的是投资，但法人财产权的提出剥夺其产权，民间投资者没有民办高校的产权，就不可能对民办高校的资产占有、支配和处置。民办高校“法人”主体缺位，民办高校的管理（含资产管理）全凭聘任的校领导负责，他们对民办高校的资产并不能承担保值、增值的责任，一旦民办高校破产，投资人的投资就打了水漂。即使投资若干年后，民间投资者收回原投资额，此时的投资额因货币贬值也会使投资者蒙受巨大损失。

三、民办高校产权不清晰的成因

民办高校投资人不能拥有投资形成的产权，另外虚置了一个不因其投资而拥有产权的“法人”，这种产权不明晰的状况，归根到底是我国现行的《民办教育促进法》将民办高校定性为“公益事业”。

所谓“公益事业”，是不以赢利为目的的事业，通俗地讲，是投资不求回报的事业，是投资人为了公共利益的一种资助。

首先，如果民办高校是“公益事业”，投资就不应讲求回报，但在同一部《民办教育促进法》中，一方面讲民办高校是“公益事业”，同时也规定运行投资人获得“合理的回报”，二者显然互相矛盾。

其次，投资人的投入民办高校的资金，《民办教育促进法》承认可以获得“合理的回报”，既然投入的资金有回报而不是无偿捐助和无利息借支，就应该承认民间投资者注入资金的行为的投资性质，但投资人的投资的结果不能形成属于自己的产权，允许“合理的回报”与投资者不能拥有产权二者之间不能自圆其说。

最后，既然《民办教育促进法》认定民办高校是“公益事业”，投资人注入资金后，这个“公益事业”办得好坏与投资人无关，与缺位的“法人”有关。那么，这个“公益事业”办得好坏，不应由注入资金的人负责。民办高校继承期间剥夺他们的产权，正是不让他们负责。一旦民办高校破产，所能处理的只是学校的“剩余财产”。如果这个剩余财产还充足的话，出资人可收回“出资额”；如果这个剩余财产荡然无存，出资人的出资是血本无归。依照民办高校这“公益事业”的定性，出资人不对民办高校办学负责，但事实上投资人不能不对民办高校的发展负责，这又是一个自相矛盾的制度设计。

既然把民办高校定性为“公益事业”，就应该由政府拿出纳税人的钱来办，或者由民间捐资来办。而《民办教育促进法》的制度设计，一方面将民办高校定性为“公益事业”，同时又把出资人的出资不是定性为“捐资”，而在事实上定性为可以获得“合理的回报”并可在民办高校终止时收回“出资额”的投资。因而，上述一系列矛盾就不可避免。

民办高校其所以被定性为“公益事业”，盖出自于制度设计者对民办高校的发展心存多种疑虑：一是躭心投资者投资民办高校的目的是追逐盈利，害怕他们在办学过程中可能会在一切方面尽量减少成本，而不顾教学质量，不管学生成人成才。其实，这种顾虑是多余的。当前的中国高校之间由于高校生源逐渐锐减而引发的竞争已愈来愈激烈，任何一个高校特别是民办高校，如果不加大投入，不致力于提高教学质量，不管学生成人成才，就必然会淘汰出局。在这种情况下，他就会以最大限度获取丰厚利润的目的而始，以破产倒闭而终；二是躭心万一民办高校的投资者抽逃资金，把学校办垮，其善后很麻烦，不可避免地由政府及其教育主管部门蔸起来。其实，这种顾虑也是不必要的。这种顾虑其所以产生，出自于一种因噎废食的思维定势。只要加强负责任的监管，对民办高校的办学过程进行有效监控和危机预警。投资者从民办高校抽逃资金是可以做到有效防范和平稳善后的。即使是作为“公益性质”的民办高校，谁也不能保证它不倒闭。倒闭后，因产权虚置谁也不会对倒闭后果负责，这时政府及其教育主体部门真的要将倒闭恶果兜起来。

四、民办高校产权不清晰的对策

相当长的一段时期中，我国在事实上承认注入民办高校的资金是投资，允许投资者获得“合理的回报”，但同时又认定民办高校是“公益事业”，虚设了一个所谓“法人财产权”取代投资者应该拥有的产权。这不仅在理论上是站不住脚的，在实践上也是严重制约民办高校发展的。因而绝不能继续了。

清晰民办高校的产权，只能有如下两种对策：

一是按民办高校是“公益事业”的定位，不承认投入民办高校的社会资金是投资，投入者的资金投入后放弃在民办高校续存期间的所有权、实际占有权、支配权、处置权。如果不图回报，这就是把投资行为变成事实上的一种“捐赠”；如果承认投入者的资金原始出资额为限，在民办高校终止时还本付息，这就是把投资行为变成事实上的一种借贷。此时的民办高校产权明晰了，但明晰后的产权不属于民办高校，不属于投资人，这样的学校，名曰是民办高校，实际上连民办的影子也不存在了。换句话说，通过捐赠或借入民间资金而办的公益高校，在事实上已不是民有资金创办，不是民办高校，而与公办高校属于同一类型了。于是，作为我国深化教育体制改革的产物的民办高校便不复存在。这种倒退性的产权明晰结果，只能是葬送教育体制改革，只能回归计划经济体制下的公办高校一统天下。在改革不可逆转的今天，这一对策是不可行的。

二是按经济规律与社会发展规律的要求，承认民间投资者注入高校的资金是一种投资行为，从而承认投资者投入民办高校资金形成的产权归投资者所有，具体来讲，投资人拥有民办高校资产的所有权、资产的占有权、资产的处置权以及投资的所获的收益按其投资的多少获取的收益权。没有进行投资的个人和社会组织不拥有其产权，这样产权也就很明晰了。在此基础上建立起的现代产权制度，投资人对自己投入的资金负完全责任，对所创办的民办高校的生存与发展、盈利与亏损、兴旺与倒闭负完全责任，从而使民间投资者愿意在民办高校投资，愿意为在高校的投资承担风险，这种前进性的产权明晰的结果，不仅可以存续教育体制改革的成果，而且可以保证民办高校按照既定的方向健康发展。