浅谈中国分散型世界地质公园面临的问题及对策

伊娜，张志光

1)国土资源部人力资源开发中心，北京，100812；2)中国地质科学院，北京，100037

1 分散型世界地质公园的概念及分布情况

1.1 分散型世界地质公园概念

分散型世界地质公园是笔者根据中国世界地质公园中申报批准后地域分布状况而提出的一个特殊概念。目前中国的世界地质公园从地域分布来看有两类，一类是整个公园范围自成一体，只有一个公园边界。其次是由于诸多因素造成了公园组成部分被分散在互不相连的区域中，形成了多个独立的公园边界，有些甚至还地跨多个行政区域(跨省、跨市)。后者笔者定义为分散型世界地质公园。

1.2 中国世界地质公园地域分布状况(以批准时为据)

中国世界地质公园地域分布状况按照批准时的状态分为整体型和分散型两类，详见表1。从上表可以看出共29家世界地质公园中，分散型地质公园有16家之多，占全部建成的世界地质公园一半以上。

2 中国分散型地质公园面临的国际尴尬

2.1 联合国教科文组织对世界地质公园边界问题明确界定

联合国教科文组织对世界地质公园边界问题是有明确的界定的，并且态度明确。笔者等以四川自贡世界地质公园为例：在2012年联合国教科文组织对其进行了首次中期评估。在中期评估期间，中期评估专家对自贡世界地质公园由多个相对独立的分散园区组成，并拥有多个独立边界一事提出了质疑，并转达了联合国教科文组织生态与地球科学处的国际地球科学计划秘书长Patrick McKeever教授对公园边界要求的意见(世界地质公园网络创建时的管理机构是联合国教科文组织的地球科学处，目前为自然科学部生态与地球科学处，设有地质公园秘书处，负责世界地质公园网络管理)。随后，北京世界地质公园网络办与Patrick秘书长取得了联系，并获得了正式回复。

Patrick秘书长回信关于边界问题摘要如下：“一个地质公园必须是一个完整且单一的地域，且该地质公园必须按此标记、开发和推广，专家对公园边界的界定是正确无误的。”

自此联合国教科文组织对《工作指南与标准》未详细解释的世界地质公园边界问题作出了解答。

2.2 中国分散型世界地质公园是怎么形成的

自2004年起，中国建设了首批8个世界地质公园，历经十年，世界地质公园队伍不断壮大，到现在为止已经建成29家。随着世界地质公园数量和规模的不断发展，联合国教科文组织也对世界地质公园的管理办法也在不断地完善。

世界地质公园的申报是以联合国教科文组织颁发的《寻求联合国教科文组织帮助申请加入世界地质公园网络的国家地质公园工作指南和标准》为依据。2002年5月颁发的《寻求联合国教科文组织帮助申请加入世界地质公园网络的国家地质公园工作指南》(以下简称《工作指南》)规定了申请加入世界地质公园网络的条件、申请步骤以及相应管理机制，例如定期汇报以及定期评估等。在历经数版修订后，2008年6月在德国奥斯纳布吕克举办的世界地质公园大会期间进行广泛讨论后正式发布为《寻求联合国教科文组织帮助申请加入世界地质公园网络的国家地质公园工作指南和标准》(以下简称《工作指南和标准》)。2010年联合国教科文组织对《工作指南和标准》做了进一步修订。目前该版本《工作指南和标准》正用于指导新公园的申报及已批准的公园每四年一次的中期评估。下面我们从相关版本中寻找关于公园边界的表述：

2002年版《工作指南》中对地质公园边界表述如下：

“由联合国教科文组织支持的地质公园是一个有明确的边界线并且有足够大的使其可以为当地经济服务的表面面积的地区。它是由一系列具有特殊科学意义、稀有美学价值、能够代表某一地区的地质历史、地质事件和地质作用的地质遗址(不论其规模大小)或者拼合成一体的多个地质遗址所组成。”

2008 年版的《工作指南和标准》涉及公园边界是这样描述的：

“如果一个地质公园欲成为世界地质公园网络成员之一，就需要有明确的范围界定，并具有足够大的面积以便促进地方经济和文化发展(主要是通过旅游)。”

2010年最新版《工作指南和标准》对公园边界的表述为：

“如果一个地质公园欲成为世界地质公园网络成员之一，就需要有一个清晰明确的边界范围。”

以上观之，各版本《工作指南与标准》对地质公园边界是否整体化的界定不太明晰。那么是中国地质公园理解有误，还是GGN对边界问题解释有变，或者在世界地质公园建设过程中对边界内涵不断发展完善。但无论怎样中国世界地质公园就是以表1的状况进行的申报，同时也获得了联合国教科文组织的批准。并且联合国教科文组织到目前为止还没有对中国任何一个分散型世界地质公园在中期评估中说不。包括中期评估时当业内都认为自贡地质世界地质公园中期评估可能会受影响，自贡世界地质公园也顺利地通过了中期评估。

表1 中国世界地质公园地域分布状况一览表

3 分散型世界地质公园的国内尴尬

3.1 分散型世界地质公园管理发展受到一定影响

到目前为止，虽然联合国教科文组织并没有对原有的中国分散型世界地质公园说不，但中国这类地质公园在运行过程中自己也遇到了不少实际难题。

一是很难建设与规划。分散型世界地质公园中有跨省、市的，如广东雷琼世界地质公园横跨了广东省和海南省，北京房山世界地质公园地跨北京和河北。不同行政区划管理，造成同一地质公园在管理建设上政出多门，相关部门很难协调。

二是很难实现有效的保育。由于地域的分隔，在不同的管理部门领导下，具体从事地质公园运行与管理的团队体制也不尽相同，有企业、有事业单位、有国有的、有民营的。其各自的认识和利益驱动不尽一致，对于地质遗迹的保护和科普宣传普及工作重视程度参差不齐。

三是很难实现统一形象和统一包装营销。一个公园应该有一个一体化的营销宣传策略，包括对外形象、标识、服装、宣传材料等都要统一，才能做大做强。而有的分散型世界地质公园，园区之间关联性弱，尽管许多公园也在开始加强这方面的工作，但在实际执行中还是困难重重。这种状况给公园管理和发展带来的负面影响是显而易见的，虽然不是因为地域分散而带来的问题，但分散的状况对解决这些问题明显带来了很大困扰。

3.2 分散型世界地质公园面临中期评估的压力

分散性地质公园目前只要面临中期评估就会格外紧张，因为联合国教科文组织已经明确指出地质公园的边界界定问题，如果不能在评估前进行整改，公园就非常担心在中期评估中被亮起黄牌。而且即使评估侥幸通过，下一次评估也会再次面临这个问题。目前，在国土资源部环境司的领导下和世界地质公园网络办的指导下，分散型的世界地质公园都在积极思考和应对，部分已经在中期评估之前就按要求调整了，部分在中期评估之后也在着手这项工作。

4 解决对策及思考4.1 规范新世界地质公园的申报

对于新申报世界地质公园，无疑应按联合国教科文组织最新要求进行申报。联合国教科文组织要求地质公园拥有相对完整的、独立的公园边界。按有关权威专家们解读，公园边界仅为概念性边界，对于公园的建设并无太大的实质性影响。因联合国教科文组织对世界地质公园范围内在建设发展上还没有特别具体要求，《工作指南和标准》中只提到了各国自行按法律法规对世界地质公园制订相关规定。目前我国对世界地质公园在建设发展上还没有出台类似我国国家地质公园管理上要求比较具体的规范性制度，也就是说新申报的世界地质公园在提交申报书时，在规划中拥有一个完整的边界时，对建设发展没有太大影响。从近两年中国申报的世界质公园来看，新申报的公园都保证了只拥有独立完整的一个边界。

4.2 分散型世界地质公园如何调整完善

分散型世界地质公园面临中期评估的考核。如果要彻底解决这个问题，只能按照联合国教科文组织最新的要求调整公园边界，符合一个地质公园必须是一个完整且单一的地域的要求，在2012年5月30日回复世界地公园网络办公室的邮件中，Patrick秘书长指出：“如果边界的改变导致园区面积的缩小或增大在10%的幅度以内，应就此致函联合国教科文组织和亚太地质公园网络告知。如边界的改变幅度超过10%，则必须重新提交加入世界地质公园网络的申请，该申请应按惯例于每年10月1日至11月30日提交，随后的夏季按照正常程序开展评估。例如，今年希腊莱斯沃斯世界地质公园提交关于将原有园区的面积扩大10%以上的申请，该申请则作为一个新的入网申请正在加以评估。”

2013年6月Patrick秘书长首次来到自贡世界地质公园，在听取汇报完后，就直奔公园边界问题。再次重申了公园只能有一个完整边界，这是不争论的问题。其操作方法仍然是与信里一致。Patrick秘书长对此还作了进一步的补充：如果公园面积的缩小或增大在10%的幅度以上的，需要重新申报，但不占每个国家每年最多只能申请两个世界地质公园的指标(这个限制并非只针对中国)。但要按固定程序进行，欧洲对此已有先例。

有鉴于此，已建好的分散型地质公园最优选择当然是调整面积控制在10%以内，就可以不走重新申报程序，仅需致函告知联合国教科文组织和亚太地质公园网络。反之如果调整超过10%就要走应走的程序。但不管如何，都需要进行调整。因此在调整边界时笔者认为应把握好三个原则：一是具有重要国际和国家意义的地质遗迹不能调减；二是重要的旅游、人文资源不能调减；三是调整后应便于公园的管理和发展。调整边界重新提交申报也不可怕，毕竟国外已有先例。但具体如何操作还需要国土资源部的指导，需要世界地质公园网络办与世界地质公园网络执行局沟通，如重新申报应准备的材料，是否还要重新进行实地考察，加入网络的时间如何计算等等。