关于河南省中小学校舍安全工程实施情况的调查与完善建议

●李志刚 杨洪超 晁 霞 刘 慧

关于河南省中小学校舍安全工程实施情况的调查与完善建议

●李志刚 杨洪超 晁 霞 刘 慧

党的十八大报告把教育放在改善民生和加强社会建设之首，强调 “教育是民族振兴和社会进步的基石”，提出要“努力办好人民满意的教育”。校舍安全建设作为一项民心工程，体现了“办人民满意的教育”的根本宗旨，体现了促进学生全面发展的核心价值取向。实施校安工程是党中央、国务院着眼全局做出的一项重大决策。2009年以来，河南省开始启动校安工程，因地制宜，采取“五年规划，三年攻坚”的实施办法，计划用5年时间全面完成，2009年至2011年河南省共安排校安工程奖补资金20亿元。为确保工程顺利实施，自2012年6月至8月，河南省财政厅组织对全省16个省辖市本级、39个县（市、区）共计210个项目单位2009-2011年校安工程奖补资金使用管理情况进行了专项检查，并对校安工程实施情况进行了深入调研。

总体来看，河南省校安工程组织周密、进展顺利、成效显著，着力强化了校舍安全基础管理，极大改善了学校办学条件，广泛赢得了人民群众一致赞誉，有效促进了教育资源优化整合，切实增强了校舍安全责任意识。但是，通过检查也发现了个别市县存在工程建设进展不平衡、擅自改变项目建设内容、优惠政策落实不到位等一些亟待解决的问题。本文结合河南省校安工程实施情况，分析校安工程建设中存在的问题及原因，并提出进一步加强河南省中小学校舍安全管理的政策建议。

一、河南省校安工程实施存在的问题

（一）排查鉴定环节有遗漏

一是未实行逐栋排查，个别县市部分学校对校安工程概念存在模糊认识，误认为校舍仅指教学楼，未将围墙、门卫房、仓库等学校附属设施纳入鉴定范围，留下了安全隐患。二是未实行逐校排查，与公办学校相比，河南省民办学校校安工程实施进度比较滞后，一些县市区未及时组织排查鉴定、纳入规划、实施加固改造。

（二）校安工程进展不平衡

按照省政府制定的进度时间表和三年规划确定的工程进度，校安工程规划总任务应在三年内全面完成，并要求于2012年底前100%检查验收。但从检查情况来看，主要表现在县区之间进展不平衡，个别地区项目建设进展缓慢。据统计，2009-2011年中央和省财政奖补资金规划重建校舍涉及210所学校，按投资计划要求2011年底前全部竣工，截止2012年8月，82个工程项目尚未实施或按时完工，项目进展比较滞后，不利于资金发挥应有效益。

（三）未严格履行工程建设程序

个别项目在执行基本建设程序、监理和竣工验收制度等方面还存在薄弱环节。一是少数项目未按规定实行公开招投标、招投标不规范或拆分工程规避招标，直接由学校与施工方签订合同进行建设，涉及资金3323.37万元。二是工程实施过程中个别项目未按规定进行财政投资评审，尚存在施工合同签订不规范、施工单位资质不合规、工程建设质量管理不严格等现象，一定程度上影响了校安工程的顺利开展。三是97个建设项目竣工后未按规定及时办理工程验收、竣工决算，也未设置项目永久性标示牌，后续工作有待进一步完善和规范。

（四）资金使用管理不规范

检查中发现部分地区已到位财政资金下拨不及时，部分被挪用于规划外的其他学校建设等问题，共涉及6583万元，占检查资金总额的4%。如某县教育局以未纳入校安工程重建规划的项目进行申报，冒领校安工程重建资金；又如个别县级教育部门挤占挪用专项资金用于购买办公用品和厨具、电路改造等与校安工程无关的支出；再如5个市县财政部门滞留校安工程资金6个月至1年不等，涉及资金达5808万元，在一定程度上影响校安工程进度。

（五）擅自改变项目建设内容

个别县区对校安工程政策理解不到位，混淆校舍分类中“教学及辅助用房”及“生活用房”的概念，出现未按批准备案的内容实施建设、擅自变更建设内容、缩小投资规模等违规现象。如某学校将重建大门的资金部分用于支付宿舍楼防盗窗、食堂防水、宿舍楼后地坪等项目。

（六）优惠政策落实不到位

虽然国家和省政府三令五申要严格落实校安工程优惠政策，但在校安工程建设手续办理中，仍有个别部门的行政服务窗口不了解校安工程减免的相关政策，对校安工程政策解读存在偏差，致使优惠政策未得到有效落实。如部分校安工程中涉及的基础设施配套费、墙改基金、人防费等行政事业性收费未按优惠政策得到减免，加大了工程建设成本。

二、河南省校安工程实施中存在问题的原因分析

（一）思想认识不到位

近年来国家不断加大对中小学校建设的投入力度，除校安工程专项资金外，还有农村中小学校舍维修改造专项资金、校舍维修改造长效机制资金等，个别地方在落实地方资金上存在畏难情绪，“等、靠、要”思想严重，资金整合不积极，不能将与中小学校舍建设有关的各项资金进行有效整合，致使校安工程资金难以发挥应有的引导作用。此外，项目单位对校安工程专项资金的使用范围存在偏差，在申报项目备案时，未严格按规定结合排查鉴定结果选取项目，在实施过程中与其他校舍改造资金混淆使用，同时相关部门在资料申报阶段也未能严格审核把关，从而产生挤占挪用等问题。

（二）农村校安工程任务艰巨

农村中小学大多为上世纪90年代以前和“普九”早期建设的校舍，绝大部分不符合抗震设防等防灾标准和设计规范，是实施校安工程的重点和难点。中央和省级财政奖补资金要求重点用于农村义务教育学校，但农村小学点多面广，工程量大，再加上部分县市地处深山区，交通不便利，施工条件较差，一般工程建设要利用寒暑假时间实施，致使部分项目未能及时开工建设。同时，个别低价中标的工程项目，伴随着原材料价格日益增高，导致施工单位积极性不高，进度偏慢，更有甚者项目已超过投资计划文件规定的竣工时间，迟迟未动工建设。

（三）制度办法不够完善

一是项目实施管理制度不健全。校安工程专项资金管理制度有待完善，对擅自改变实施方案、未及时完工、结余资金管理等问题，均未明确规定处理处罚条款，导致一些问题由于缺乏明确的处罚标准或依据而无法落实。二是项目备案制不够合理。校安工程专项资金下拨后，由当地结合校舍排查鉴定结果和加固改造计划，将资金安排落实到项目，报省市教育、财政部门备案。实施备案制导致县级教育部门自主权限过大，选取项目时还不能完全做到科学合理。三是河南省尚未制定专门的校安工程收费减免文件，省政府《关于进一步加强河南省中小学校舍安全工程实施工作的通知》，要求各地严格执行工程优惠政策，仅罗列了10项目政府性基金免收项目，对行政事业性收费和经营服务性收费减免均未作明确要求，与甘肃、湖北等省份通过下发落实校安工程收费政策的专门通知相比，还有一定的差距。

（四）审批“绿色通道”不够畅通

项目前期报建审批相对较慢，部分工程立项审批手续滞后，单项工程从立项、批复、征地、设计、招投标、公告到开工，诸多部门步调难以一致，影响工程进度。如建设部门在办理施工许可证时效率不够高，导致办证人员需多次反复奔波。又如环保部门的环评手续繁琐，致使很多项目久拖不决，影响后续工作的开展。再如个别行政事业性收费窗口工作人员在解读校安工程文件方面有偏差，需多次协调沟通才能有效解决。

（五）成员单位参与程度不够强

整体来看，各级政府普遍比较重视校安工程工作，成立了领导小组，办公室设在教育部门，要求各成员单位派业务骨干集中办公。但在校安工程的日常工作中，成员单位人员参与较少，主要由教育局财务部门或项目办工作人员兼顾校安工程工作，且人数较少，而这些人员大多数忙于本职岗位工作，难以承担起校安工程这种时间紧、资金大、项目多且分散的任务。此外，校舍安全工程领导小组各成员单位尚未建立定期联席会议制度，整体合力还没有充分发挥，日常监管不到位，造成在项目实施过程出现各种问题。

三、加强河南省校舍安全管理的政策建议

党的十八大报告把教育放在改善民生和加强社会建设之首，强调“教育是民族振兴和社会进步的基石”，提出要“努力办好人民满意的教育”。校舍安全建设作为一项民心工程，体现了“办人民满意的教育”的根本宗旨，体现了促进学生全面发展的核心价值取向。校舍安全工程不是一项常态化的政策，校舍安全问题也不是一个阶段性的问题，积极构建校舍安全保障长效机制才是从根本上解决校舍安全问题的必由之路。

（一）坚持监督检查，加快推进校安工程建设

自2012年起，河南省重点解决“两区”校舍加固和非“两区”校舍新建与加固，同时2013年底前要完成前三年建设项目的竣工验收，工程建设任务依然比较艰巨。一是继续采取领导督查、专家巡查、专项检查等形式，加强对工程规划执行、专项资金落实、综合防灾能力建设、校舍安全档案收集、施工安全和建筑质量等方面的动态检查，督促各地及早启动项目建设，定期报告项目进展和资金使用情况，严禁弄虚作假，做到专款专用，确保有限的资金真正用在刀刃上。二是积极调动各级有关部门参与工程实施的积极性，充分发挥财政、审计、纪检等部门的作用，加强组织协调、资金监管、工程质量等监督，建立合理高效的监管机制，以确保工程质量，资金效益。三是进一步加强社会监督，把工程的实施情况纳入信息公开范围，及时将技术标准、实施方案、工程进展和实施进度等向社会公布，接受新闻媒体和社会监督，增加校舍安全工程透明度，全力打造“阳光工程”。

（二）严格竣工验收，有序推进后期工作任务

一是对已竣工的校安工程项目，尽快组织建设、勘察、设计、施工、监理、质检、公安、消防等相关单位，并适当邀请当地媒体、教师及家长代表参加，对工程建设质量进行验收，凡验收不合格的项目，一律不得交付使用。二是项目竣工后在单体建筑醒目位置设置永久性标牌，明确项目资金来源、额度、到位、使用等情况，注明项目县县长、教育局局长、项目学校校长姓名等有关负责人姓名，以明确相应责任。凡校舍一旦出现质量问题，严肃追究相关负责人员责任。三是针对检查中发现的工程实施进度、资金投入、项目管理等方面存在问题较为突出的市县要进行重点督查，采取跟踪问效的方式，督促及时整改到位，确保如期完成校安工程建设任务。

（三）认真总结经验，提升校舍安全管理水平

一是围绕校舍排查鉴定、工程规划编制、实施加固改造等主要环节，开展校安工程“回头看”活动，进一步改进和完善部分薄弱环节，确保排查鉴定结果真实可靠，确保工程规划科学完整，确保民办校舍同步实施，确保加固改造质量过关，确保校舍信息翔实准确。二是建立校安工程评优机制，由各地推荐工程质量优质项目，组织专家开展论证评选，适时在施工质量优良、管理体系完善的校安工程先进省辖市召开经验交流大会，组织相关单位进行实地观摩，督促各地查找工作中的不足和漏洞，从而提高全省校舍安全管理水平。三是校安工程的实施为校安政策的全面提高和发展提供了一个很好的政策窗口，要及时总结提炼、归类梳理各地在工程实施各环节的亮点和特色以及基层市县、学校在实践中创造的经验和做法，为今后积极推进校舍安全政策的全面发展提供有益参考。

（四）健全管理制度，确保校舍建设有章可循

从2012年秋季起中央和省级财政进一步完善了农村义务教育阶段学校校舍维修改造长效机制资金范围，将原保障农村中小学日常维修改造的内容，扩展为农村中小学校维修改造和抗震加固，不再单独设置校安工程奖补资金。鉴于此，建议进一步补充完善农村义务教育阶段学校校舍维修改造长效机制资金制度办法，确保校舍安全建设有章可循、有据可依。一是充分借鉴外省已出台的校安工程制度办法，对2006年6月出台的 《河南省农村中小学校舍维修改造专项资金管理暂行办法》进行修改完善，与校安工程建设相关内容进行有效对接，扩展资金使用范围，对资金下达、管理使用、专账核算、结余资金等内容做出明确规定，适当考虑明确省辖市的负担比例。二是为确保校舍安全收费减免政策的连续性，由财政、物价、教育等部门联合发文，界定减免收费的适用范围，明确减免收费的具体内容，统一收费减免口径，确保节约建设成本，提高资金使用效益。三是开通校舍安全建设审批程序办理“绿色通道”，整合审批流程，加快人防工程建设审批，加快土地证、规划许可、施工许可等前期手续办理速度，简化减免手续的办理流程，转变服务方式，提高审批效率，加快建设进度。四是积极探索建立校舍年检、信息公布等一系列保障校舍安全的制度体系，用制度规范校舍建设，使所有中小学校舍持续保持在良好可用状态，为广大师生提供一个安全、舒适的学习和工作环境。

（五）注重审核把关，严格审查项目申报资料

一是凡涉及中小学校舍维修改造的项目，由审核备案制调整为直接审批制，即省级下达市级的控制指标预算，市级教育、财政部门统一组织、审核和安排资金，再报省级教育、财政部门备案，由市级切实履行起资金的管理、使用、审批职责。二是省级教育、财政部门严格审核把关，注重审查资料的合法性、真实性、准确性和完整性，要求项目单位必须从全国中小学校舍管理信息系统的改造计划或校舍维修改造总体规划中遴选项目，重点审核是否属于财政专项资金重点支持范围内的项目、是否为存在安全隐患急需改造项目等，确保校舍维修改造资金发挥更大效益。三是各级财政部门在严把项目资金审核关的同时，进一步规范资金的合理分配，明确单体项目投入最低标准，做到突出重点，集中投入，集中财力重点办一批事关中小学校舍安全的大事实事。

（六）畅通资金渠道，强化校舍安全资金保障

保障校舍安全是一项长期性的工作，新的校舍会随着时间的推移而逐渐老化，需要不断的加固维修。建立校舍安全资金保障长效机制，直接关系到校舍改造任务的顺利推进。一是建议省财政在综合考虑各地财力、教育资源配置等因素的基础上，适当增加农村义务教育阶段学校校舍维修改造长效机制资金市级财政分担比例标准。或根据各县（市、区）政府审核申报的年度校舍安全工程重点改造计划，由市本级按照一定标准给予定额补助。对于财力困难的市县，必要时通过加大转移支付的方式给予支持。二是各级政府在确定校舍维修改造建设项目总体规模的基础上，及时根据工程总概算倒推资金总额度和资金构成渠道，并依照当期工程的开工及其进度，详细测算每个时期的资金需求和计划来源，适当吸纳市场资源，通过社会捐赠、定向援建等多渠道筹集资金，保证资金收支基本平衡，资金构成良好，资金使用紧跟进度，资金运行安全畅通。

（七）加强协调配合，形成日常管理整体合力

“校安办”的职能不能因校安工程实施完毕而缺失，要研究建立和完善联席会议制度，各成员单位继续履行保障校舍安全的职责，研究解决校舍安全建设中的具体事项和问题，统筹规划、指导推动本地区校舍安全建设工作。住建部门加强校舍鉴定和图纸审核工作，在改造方案制订、工程勘察、设计、质量等方面选派专家进行技术指导，督促各方责任主体执行相关标准，落实建筑安全责任和收费减免政策；财政部门充分发挥公共财政职能，落实好校舍维修改造资金，加强资金监管，提高资金使用效率；监察局要全程同步跟踪，设立举报电话，调查处理各类违法违纪案件；安监局负责对安全生产实施综合监督，参与组织对工程建设重大安全事故调查处理；公安、国土资源、水利、地震等部门应继续发挥专业指导、监督作用，提供相应的技术支持。通过各职能部门的共同努力，提高整体合力，努力形成“政府统筹、部门协作、齐抓共管、高效有序”的校舍安全建设工作格局。

（八）着眼长远发展，构建校舍安全长效机制

一是继续推进全国中小学校舍信息管理系统建设，健全数据录入审核跟踪机制、通报机制和督办机制，核准补充校舍面积、学生人数等基础数据，积极拓展系统应用的深度，发挥系统在校舍安全预警、趋势分析、维修改造和责任追究等方面的重要作用。二是认真考虑河南省城镇化进程，把校舍安全建设项目与正在实施的寄宿制学校建设、特殊教育和学前教育项目建设、地方政府教育项目建设等统筹规划，合理安排，既要防止项目重复建设，又要防止出现“死角”，全面推动中小学校舍安全建设实施。三是着眼城乡义务教育均衡发展，项目学校的建设和规模要统筹考虑城乡人口流动、学龄人口变化趋势等因素，既要从长计议，又要考虑教育发展实际，使校舍安全建设既达到“排危”目的，又为教育的长远发展奠定基础，逐步推进学校标准化建设进程。■

（作者单位：河南省财政监督检查局二处）