全面深化改革背景下财政金融监管转型的探讨

●汪水文

全面深化改革背景下财政金融监管转型的探讨

●汪水文

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在这一背景下，财政金融监管应认真贯彻落实 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，根据财政部党组的要求，探寻一条转型之路。

一、加强金融监管工作是现实需要

金融是现代经济的核心，在国民经济发展中发挥了重要的作用。2008年，财政部下发 《关于进一步明确财政监察专员办事处做好财政金融监管工作的通知》，对专员办金融监管职责作出明确规定，要求进一步发挥专员办协助做好财政金融监管工作的作用。专员办加强金融监管工作，主要是出于四个方面的需要。

（一）专员办加强金融监管是履行出资人职责及社会事务管理职责的需要

一方面，从我国的现实情况来看，2003年国务院机构改革后，国资委对非金融企业履行出资人职责,而财政部则作为金融企业国有资产的出资人，对金融类企业国有资产进行监管。专员办是财政部派出机构,有责任按照财政部授权对中央金融企业的各地分支机构进行监管，关注国有资产安全性。另一方面，财政部门作为国民经济宏观管理部门，有着经济社会事务管理者的身份，对金融企业实施财政、财务、会计和国有资产监督是其职责所在。

（二）专员办加强金融监管是防范财政风险的需要

党的十八大报告提出，要“始终把关注金融风险、促进金融发展放在突出位置，努力探索金融监管在政治治理、市场治理、公司治理三个层面发挥的建设性作用。”金融风险在一定条件下可以转化为财政风险，一旦风险演化为危机，最终中央财政责无旁贷。并且，在绝大多数金融企业由国家控股的情况下，金融企业的财务风险还会带来国有资产的损失。因此，有效防范金融风险成为财政部门的重要职责。专员办作为监管部门，理应发挥其就地监管的作用，帮助金融企业提升经营管理水平，防止金融风险转化为财政风险。

（三）专员办加强金融监管是“分业经营、分业监管”的金融体制的需要

当前，我国实行的是“分业经营、分业监管”的金融体制，一行三会各自承担着不同的专业监管职责。而随着金融业的不断发展，分业经营的界线已经模糊，金融业务的交叉成为趋势。在这种形式下，分业监管机制的不完善将会导致监管漏洞。而专员办作为财政部的派出机构，由于其自身的优势，能够针对金融体系中跨行业、跨部门的深层次问题就地进行检查调研、实施监管，通过揭示问题、提出对策，促进我国金融行业的不断完善与发展。

（四）专员办加强金融监管是实现财政监督转型的需要

创新驱动发展，是中国经济转型升级、实现可持续发展的必由之路。我们应该把实施创新驱动发展战略放在全面建成小康社会和建设全国生态文明典范城市的背景下来理解。实施创新驱动发展战略对于“两个率先”建设目标任务的完成，具有重要的意义。

包括金融监管在内的财政监督工作如何转型？目前正处在顶层设计上的探索研讨之中。其转型的要义在于：专员办的财政监督工作应融入或嵌入部相应司局业务工作流程和职能运行之中。部金融司的工作职能主要立足于国家的宏观层面，面对的是总部、总行、总公司，而大量分布在全国各地的分支机构，如离开了专员办的就地监管，就会成为财政部“鞭长莫及”的“监管盲区”。因此，加强专员办就地行使金融监管职责，就能较好地弥补部金融司职能运行中的“短板”，形成全方位、全覆盖的财政金融监管格局。

二、专员办金融监管工作转型的原因分析

（一）更加开放的金融环境需要灵活多样的金融监管方式与之适应

近年来，金融体制改革不断深化，特别是金融企业股份制改革的推进，金融服务市场的全面对外开放，以及金融企业混业经营的趋势逐渐明晰，金融领域的各种新情况、新问题层出不穷，使金融企业的外部环境发生了巨大变化。而中央逐步放宽对利率的管制和银行业门槛要求，使得越来越多的小型金融机构和民营银行进入，越来越多的股份制银行和探索中的民营银行出现，对金融监管提出了全方位的挑战。为此，《决定》要求“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”如何引导和监管多层次的金融市场，财政部作为国家宏观调控的综合职能部门之一，肩负着不可推卸的责任。专员办作为财政部的派出机构，面对新的金融环境，需要积极转变观念，不断创新监管方式，迎接新的挑战。

（二）政府与市场关系之间的重新定位对金融监管提出了思考

党的十八大报告指出“经济体制改革核心问题是处理好政府与市场之间的关系。”随着政治经济体制改革步入深水区，重新定义政府与市场之间的关系成为各项改革的关键。“更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”，寻求政府行为与市场功能的最佳结合点，政府要学会“有所为有所不为”。这一核心问题延伸到金融领域，体现为要谨慎把握政府监管与金融市场发展之间的“度”，金融监管如何做到既不“缺位”又不“越位”，是一个值得深入思考的问题。如果继续按以往的监管方式和思路实施财政金融监管，必将与整体经济体制改革背道而驰，不符合经济体制改革浪潮和主方向。因此，需要实现财政金融监管工作全面转型。

（三）财政金融监管工作要适应专员办转型的要求

专员办转型是财政管理改革的重要组成部分，重新设计财政监督职责，才能更好地服务国家经济工作大局。专员办转型的号角已经吹响，对其定位不仅是单纯的检查机构，而是对财政部整体工作在地方的延伸。其着眼点是从监督职责逐步走向服务与管理，细化到财政金融监管工作中，表现为以监管为手段，服务金融机构更好地发展这一目标。而当前我国财政金融监管中存在种种问题，尚不能适应专员办转型整体目标的要求，需要加快金融监管转型步伐。

三、专员办财政金融监管转型的方向

基于财政监管转型应定位于财政部整体工作在地方的延伸、应嵌入部相关司局业务流程之中的总思路，专员办财政金融监管转型方向，最基本的是立足财政部金融监管职能的延伸，以会计信息质量监管为主导方式，以防范金融风险和维护国有资产安全为目标，就地履行金融监管职责。

因此，金融业本身在国民经济中的重要地位就对加大财政金融会计信息质量监管力度提出更高要求，而新形势下金融业的不断发展更加凸显了财政部门在金融业会计信息质量检查中全行业覆盖的综合监管优势，因此财政金融监管转型应顺应这一趋势，将金融业会计信息质量监管作为财政金融监管的主体业务，由财政部门金融监管专职机构履行该职责。

财政金融监管在转型中应履行出资人职责，由财政部门相应的业务管理机构具体执行。财政部作为国家主要金融机构的最大出资人、国有金融资产的管理部门，其“大股东”身份要求其承担起金融业国有股权管理的职责。因此，财政部门对金融机构的发展规划、落实国家宏观调控政策、防范各类风险、股权分红、薪酬模式等进一步科学有效地管理、更好地履行出资人职责，也是财政金融监管转型命题中的应有之义。这些职责可通过部金融司延伸授权专员办就地履行，从而有效克服“鞭长莫及”的问题。

四、专员办财政金融监管转型的关键点

在全面深化改革背景下，专员办财政金融监管转型应紧跟国家财政金融体制改革，以全局性视野和思维把握财政金融监管的关键点，让财政金融监管的转型配合服务于国家经济的转型升级。

（一）强化财政部门金融监管职能

在金融改革的大潮中，应进一步强化专员办金融监管职能，促进金融监管工作转型，防范和化解财政金融风险。

1、加强金融企业会计信息质量检查，强化其主导地位。鉴于我国金融资产庞大，金融行业独立管理的现实，不宜将金融企业会计信息质量检查纳入会计监管工作中统一开展，而应该由负责金融监管的部门单独开展金融企业会计信息质量检查。同时在新形势下，金融企业会计信息质量检查被赋予更多的新内涵，更加注重深层次问题的检查，着眼于会计制度的完善；更加注重整改根源性问题，为企业营造健康的市场环境；更加注重由“点”到被查行业“面”的整体排查，对存在普遍问题全面整体规范，充分发挥财政检查效应；更加注重将金融绩效监督纳入金融企业会计信息质量监督范畴，更有效防范财政金融风险等。这些责任的履行由专门独立的财政金融监管部门承担能更好地保证检查效果，充分发挥财政金融监管的优势。

2、转变金融监管方式。一是前移监督关口，突出对金融企业的事前、事中监管。二是积极利用现代化信息技术，完善金融监管数据库，加强非现场监管。 此外，针对行业改革带来的监管内容发生转变，积极创新监管方式。

3、扩大金融监管成效。要注重结合金融监管工作重点，开展深层次的调研分析，针对金融企业出现的共性问题，提出解决对策，促进财政金融政策以及相关财会制度的完善与优化；针对金融行业新业务的出现，主动探索，加大检查力度，充分拓展检查覆盖领域，有利于在全国范围内规范和统一金融创新业务。

4、要加强相关财政政策的宣传。帮助金融企业解决业务经营及内部管理问题，促进金融企业完善各项制度，为金融企业做好服务工作。

（二）加强金融监管协调

近年来，由于信托、理财、互联网金融等新金融的发展，各金融子行业间的界限逐渐模糊，金融机构的综合经营、交叉经营以及跨市场、跨行业的金融创新，都要求宏观调控部门做好监管协调以避免发生系统性风险。2013年8月，国务院同意建立金融监管部际联席会议制度，旨在加强金融监管协调、保障金融业稳健运行；党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制”；为顺应金融业发展趋势、落实国家改革部署，财政金融监管转型要从内、外两个方面进一步巩固完善金融监管协调机制。

1、对外加强金融监管各相关机构的协调配合。针对目前我国金融监管工作中存在的监管重复、监管真空、效率不高等问题，财政部门要加强与人民银行、银监会、证监会、保监会等监管部门的沟通、协作和合作。第一，各监管部门出台的政策、规定要相互协调，避免相关规定、标准不一致甚至明显相悖的现象。第二，各监管部门之间要实现信息共享。在保证信息合理利用及安全的前提下，各监管部门可以通过召开联席会议等方式交流金融监管的内容、方法等信息，促进信息的交流与共享。第三，各监管部门之间加强监管协作。在金融监管工作中，各监管部门可以采取联合检查的方式，形成检查的规模效应，有效利用资源，扩大检查成效。

2、对内加强专职监督机构和业务管理机构的沟通协调。在财政系统内部，财政部监督检查局与财政部金融司，以及各地专员办与财政厅（局）金融处之间都要加强沟通协调。业务管理机构要为专职监督机构及时提供相关信息，并配合专职监督机构开展监督检查；专职监督机构要及时了解相关金融政策，根据业务管理机构金融工作的需要确立工作重点，开展检查调研，为完善财政金融政策建言献策。同时，财政部要对专员办充分授权，确保专员办有效履行职责。■

(作者单位：财政部驻湖北专员办）