湘中地区农村宅基地使用权流转情况调查分析——以湖南省涟源市3个乡镇为例

袁锦秀，谢常红，肖于谟

(1．湖南人文科技学院 政治与法律系，湖南 娄底417000;2．涟源市司法局，湖南 涟源417100)

农村宅基地制度是一项具有鲜明的中国特色的法律制度，宅基地使用权制度是其中重要的组成部分，我国现行法律不允许农村宅基地使用权在村集体组织以外的成员之间流转。农村宅基地制度是我国在特殊历史时期形成的产物，半个多世纪来，中国社会一直以分配的方式为农民提供宅基地，形成了从集体所有的土地中划出一小部分给农户无偿使用的土地法律政策。农村宅基地使用权的流转不但是法学研究中不可回避的重大理论问题，更是关系到中国数亿农民切身利益的实际问题。近年来，法学研究界对这一问题展开了广泛而深入的探讨。物权法立法研讨过程中，关于应否允许宅基地交易也曾有过非常激烈的辩论。综观学界的讨论，可以将学者的观点大致分为支持宅基地使用权自由流转的肯定说、严禁宅基地使用权流转的否定说、以及允许宅基地流转但仅可以在本集体经济组织内部流转的限制说3种较有代表性的观点［1］。最终《物权法》再次以法律的形式重申国家禁止农村宅基地交易的现行法律政策。尽管立法最终对农村宅基地使用权的流转予以明确禁止，但自1990年代末开始，浙江温州、义乌、天津市、重庆市、成都市等地相继开展农村宅基地使用权流转试验，这些改革对我国的其他区域造成了不同程度的影响。

《物权法》颁布实施后，实践中农村宅基地流转情况如何?其是否有效阻止了该法实施以前就已经出现的农村宅基地使用权流转现象?在浙江等地开展的农村宅基地使用权流转试验有何影响?带着这些问题和疑惑，教育部人文社会科学研究资助项目“农村宅基地使用权法律问题研究”课题组成员从2010年1月至6月期间在湖南省涟源市展开了大量的实地调研，收集到第一手资料，并对这些资料展开了深入系统的分析。

一 调查数据统计分析

课题组对涟源市三甲乡、六亩塘镇、水洞底镇3个乡镇，总计21个行政村进行了抽样问卷调查。本次调查共发放有效问卷369份，其中三甲乡115份、六亩塘镇131份、水洞底镇121份，回收问卷367份，回收率为100%，其中六亩塘作废问卷1份，水洞底镇作废问卷1份，有效率为99．5%。调查中，对“您家是否有过宅基地流转(含宅基地房屋出租、出卖、抵押)的情况?”这一问题的回答，三甲乡、六亩塘镇、水洞底镇选择选项A“有”的分别为43份、47份、53份，分别约占 37%、36．2%、44%，选择选项B“没有”的分别为72份、83份、67份，占62．6%、63．8%、56%(见图 1)。调查数据客观说明，尽管我国现行法律明确禁止农村宅基地流转，农村宅基地私下交易现象较普遍存在。课题组通过深度访谈进一步了解到，目前较为普遍的流转方式是将宅基地用于置换、抵押和出租，尤其是置换已成为新农村建设中宅基地使用权流转的主要形式，以出售方式转让宅基地的很少。

图1 3个乡镇的宅基地流转情况图

通过调查发现，“一户多宅”现象较普遍，客观上造成土地资源的浪费。调查中，对“您家里有几处宅基地?”这一问题的回答，3个乡镇被调查对象选择选项A“一处”，选项B“两处”，选项C“三处”的份数分别约占 73．2%、23．4%、3．4%。(见图2)

图2 被调查对象拥有的宅基地数量比例图

通过访谈得知，尽管现行法律以“一户一宅”为农村宅基地取得的基本原则，但在实践中，农民还是可以通过继承、赠与、重新申请和审批的方式拥有2处以上的宅基地。调查中，有超过43．7%的被调查对象表示家里存在宅基地长期(5年以上)空置现象。

由于农户对其取得的宅基地的转让行为与其对宅基地的权利的认知密切相关，因此调查组设计了一系列旨在调查农户对宅基地权利主观认知的问题。调查显示，3个乡镇的被调查者中，56．3%的农户知道宅基地不能出售、转让、抵押等，10．6%的农户认为宅基地可以出售给本村村民，5．4%的农户认为宅基地可以在本集体经济组织的村民之间互相出售、转让、抵押、置换等，27．7%的农户认为宅基地可以自由出售(见图3)。

图3 被调查对象对宅基地权利的主观认知

调查中，对“您认为对宅基地应该具有哪些权利?”这一问题的回答，3个乡镇被调查对象选择情况具体见表1。

表1 被调查对象认为宅基地应该具有的权利

课题组对调查数据的进一步统计分析，发现这些地区的农村宅基地流转呈现出以下特点。

首先，从流转的地域特征看，农村宅基地流转较普遍的区域主要出现在城乡结合部，且区域内城乡一体化的趋势较明显。受调查的3个乡镇中，三甲乡靠近涟源城区，往西与新邵县相连，往南与冷水江市相连，区域内有多个地级农业产业结构调整示范村，在当地享有“葡萄王国”、“小水果之乡”的美称，辖区内商贸流通活跃，民营经济发展较活跃。

其次，流转行为较分散。已经发生的流转行为主要表现为农户的个人交易行为，交易对象往往也是分散的个体，其中有外来人员，也有本村成员。外来人员中既有村外农民也有城镇居民。权利转让不完全。流转形式主要表现为农户出租、抵押房屋，以出卖方式流转的较少，调查中确实存在农户出卖房屋和宅基地的现象，但数量很少。农村宅基地流转有进一步扩大的趋势。课题组成员在调查和访谈中了解到，有部分农户表达出将自家宅基地流转的意愿。

再次，土地资源浪费现象普遍。随着城市规模的不断扩大，这些原本属于农村的区域逐步城镇化，大量农户尤其是青壮年涌入城市务工、经商，并在城市购买商品房，导致了原本在农村的住宅空置。有一部分老年人也随着子女居住在城市，使得农村常住人口逐步减少，在调查过程中，三甲乡柳坪村原有570多人，随着多人外出打工或移居涟源、娄底、长沙等城区。如今村中的实际居民只剩下40多人，形成了所谓的“空心村”，村里保留了大量的破旧建筑，客观上也导致了这些建筑所占用的农村宅基地的闲置浪费。

最后，土地所有者权利严重受损。依据我国现有法律规定，农村集体经济组织是包括农村宅基地在内的农村集体土地的所有权人，农户是宅基地的使用权人［2］。所有人权利应当要优于使用权人权利，但调查发现，实践中发生的宅基地流转由于多是私下进行，宅基地流转产生的收益由农户也就是使用权人直接获得，从而直接损害了农村集体经济组织作为所有权人的利益。而且，这些通过隐形市场进行的宅基地流转交易，由于违反现行法律的规定，因而往往不受法律保护，又因其往往是暗地里进行，往往缺乏有效的监管，在实践中常常引发纠纷。

二 对调查结果的原因分析

(一)城乡一体化进程的快速推进是导致农村宅基地使用权流转的外部动因

据国务院发展研究中心预测，截止2020年年底，我国大部分地区都将实现城镇化，正是这种快速推进的城市化进程导致了城市建设用地的急剧膨胀。依据《全国土地利用总体规划纲要》，2008—2030年间，农地非农化的数量将超过250万公顷，相当于3 750万亩。工业的快速发展加速了城镇化的进程，促使大量的农村人口向城市流动。全国城镇化规模的不断扩大以及城镇人口的持续增加，导致了城镇居民用地的紧张，从而引发了相应的城镇建设用地需求的增加。另一方面，农村农业人口向城市的陆续转移导致了大量农村宅基地的闲置，为宅基地的隐形交易提供了潜在的市场。在市场经济体制下，这种潜在的市场需求是催生农村宅基地隐形交易的重要的外部因素。

(二)农民愈来愈强的融资需求以及对平等财产权利的追求是农村宅基地流转的内在动因

宅基地是农村家庭拥有的重要的家庭财产，随着我国城乡一体化进行的推进，农户逐渐看到了宅基地上潜藏的经济价值［3］。现行体制下，农户向银行贷款需要抵押，农民又缺少可以抵押的财产。在课题组调研走访过程中，一位农村信用社的基层信贷员告诉我们，农民在需要贷款而又无法向银行实现抵押贷款时，就只好将宅基地抵押给地下钱庄贷款。这种在经济发展过程中农民面临的融资困难迫使农民不得不以宅基地流转的方式来实现自身的融资需求。

(三)追求利益最大化的基层政府及政策环境是导致农村宅基地流转的驱动因素

根据我国现有法律规定，将原本属于集体所有的农村宅基地转化为国家所有的城市建设用地的唯一合法途径是采用国家征地的方式。也就是说，在我国，土地交易的一级市场是由国家垄断的，在国家征地过程中，政府只需依据“被征用土地的原用途”给予补偿，之后就可以依据城市建设用地的市场价值转让该地块的使用权［4］。而依据《土地管理法》相关规定“新增建设用地的土地有偿使用费中的30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。”正是在这种征地、卖地的过程中，存在着巨大的利益差价和利益空间，驱使地方政府为了追求利益最大化而对可以获取“土地财政”的征地运动乐此不疲，并采取各种可能的政策措施来保障征地的顺利进行。

三 结语

农村宅基地使用权流转在我国目前法律框架下还是不受肯定的，但是出于土地资源的充分利用和农民合法利益的保护流转是十分必要的，且近年来，因农村房屋卖所引起的纠纷日益增多。特别值得关注的是随着有关禁止农村房屋买卖的政策不断出台，该买卖纠纷并没有因此减少反而呈上升趋势。农村宅基地制度作为在中国特殊的历史背景下形成的产物，且为计划经济的产物，已无法适应市场经济和社会改革的要求，一定程度上阻碍了社会的进步。由于宅基地制度关系到中国近9亿农民的安身立命之本，关系到国计民生的问题。课题组在充分调研的基础上，通过借鉴学术界关于宅基地流转的相关理论成果，并结合市场经济理论，以湖南省涟源市3个乡镇为例，对《物权法》颁布实施以来，我国湘中地区农村宅基地的流转情况进行了客观分析。结果表明，随着当前农村经济的发展、新农村建设的逐步推进，城乡一体化进程的不断深化，农村宅基地流转已经不同程度地突破了现有立法的规定。因此，积极探索农村宅基地流转的模式路径，妥善处理现实的农村宅基地流转，加快农村宅基地流转的立法，逐步建立统一的房地产市场，是完善农村宅基地制度和改善农村民生的现实举措，也是推动新农村建设和城乡一体化发展的重要环节。

［1］郭明瑞:关于宅基地使用权的立法建议［J］．法学论坛，2007(1):19－21．

［2］刘凯湘．法定租赁权对农村宅基地制度改革的意义与构想［J］．法学论坛，2010(1):36－41．

［3］岳永兵．公平视角下的宅基地流转浅析［J］．国土资源情报，2008(8):16－18．

［4］孟勤国．物权法开禁农村宅基地交易之辩［J］．法学评论，2005(4):25－30．