大学生村官:农村基层组织民主政治建设的生力军*

刘平昌，李义良

(淮海工学院a．法学院;b．大学生村官研究所，江苏 连云港 222005)

一、大学生村官计划对农村民主政治建设的理论溯源

(一)中国革命之路是一部农村民主政治建设的史诗

回顾中国共产党93的历史，从毛泽东的农村包围城市、邓小平农村包产到户的中国改革之路，到江泽民的代表最广大人民群众的根本利益，再到习近平的中国梦、人民梦，无不折射出我们党历来重视农村的民主政治建设。特别是建国以后，我们党进行了长期的探索实践，毛泽东时期的陈永贵、邓小平时期的小岗子村严俊昌、华西村吴仁宝等代表人物，都是农村基层民主政治建设的典范。中国共产党认真总结经验，不断探索中国农民参与国家民主政治建设之路，从中国农村的最基层培养接班人。

大学生村官制度从1999年开始试点，特别是党的第四代领导人创设大学生村官计划，从底层发起，顶层设计，实施多年来，取得了突破性的进展。大学生村官制度改变了中国农村基层组织的格局，建立了农村基层干部的竞争机制，产生了鲶鱼效应，走出了中国特色农村民主政治建设的新路。

(二)大学生村官计划是党在农村民主政治建设理论与实践的结合

2011年，全国新一轮省级党代会密集召开，江苏、江西等省区的党代会上，大学生村官党代表首次现身，至今已有2 300多人当选为地方各级“两代表一委员”。特别是4名大学生村官当选十八大代表，11人当选全国人大代表，开创了大学生村官在中国农村基层民主政治建设的新局面。这一现象被诸多观察者认为是以80后为主的年轻团体走入中国政治核心的重要标志，也被认为是留住大学生村官、让他们扎根农村的有效激励措施。有学者预期，未来10年，目前的相当一部分优秀大学生村官会成为基层政治组织的核心力量，并有相当一部分优秀大学生村官进入更高层次的公务员序列，甚至成为一定层次的政治领军人物。在这个意义上说，大学生村官计划，是解决当代中国政治人、公务员队伍建设难题的重要制度选择，是适合中国国情、培养有中国特色政治人的重要人才培育制度，其普遍化将深层推动中国政治人、公务员综合素质的整体提升，从而从根本上推动中国特色政治生态的实践建构。

新农村建设的重要一环是农村基层社会管理亟需转型，人才起着关键作用，大学生村官制度给创新社会管理带来生机。新形势下农村工作凸显复杂性，现实农村人口结构改变很大，平时，妇女、老幼病残、贫困户等人口占有很多比例。城镇化也使农村工作向社区工作转型。经济发展、科技创新、环境治理、维稳工作、法治建设、党的建设等，迫切需要农村工作转型。现实农村基层社会管理的复杂性、艰巨性都带来了对管理人才的迫切需求，即新农村建设亟需精英人才。大学生村官的到来，对于农村基层社会管理具有很多优势，他们引进了很多现代管理理念、制度和技术，补充了农村精英管理人才队伍，促进了农村基层民主政治建设。

(三)大学生村官是当代中国政治生态的必然产物

党的十八大提出的中国政治生态面临的总体任务、核心问题、根本需求与结构特征，决定了我国农村基层民主政治建设的走向，大学生村官制度的产生成为时代的必然。该制度作为新形势下对中国特色社会主义事业接班人培育方式的重要探索，既是建构中国特色政治生态总体进程的一个有机组成部分，也是对中国政治生态基础推进路径的重要探索，必将对未来中国政治生态产生重要影响，有望成为提升中国基层政治生态甚至整体政治生态构成与运行水平的重要突破口。

有专家对大学生村官现象从理性视角进行政治生态学反思，认为从制度的内容、形式、运行与效果看，选拔大学生村官已经成为一种完备的制度。大学生村官是中国政治生态的系统产物，大学生村官制度所蕴涵的“知识与社会相结合、农村与城市相结合、上层与基层相结合”的政治发展理念，将对未来中国政治生态产生系统而深远的影响，有可能成为未来中国政治生态的重要生长点、起飞点，对形成既适合当代语境又具有中国特色的政治生态具体类型，对探索、形成一条适合中国国情的政治生态建构与转换模式，对培育深层了解中国基本国情、具有中国特色的中国政治人，都具有重要意义。

1 农村基层民主政治建设现状有着强烈的诉求 现实中国农村基层民主政治建设隐藏着一些矛盾与问题。农村政策的不透明、执行不力，缺少村民对话平台，民主政治制度不接地气，缺乏村民参与基础，一些好的制度落实难，基层村务欠缺村民关注之事，缺少有能力的管理者。少数农村“两委”关系紧张、现行政治体制与民主发展脱节、民主主体素质缺失、村级民主管理中存在一定的形式主义等，诸多挑战需要切实加以解决。

2 农村基层民主政治建设的柔性需求 对民主的真正内涵认识不到位。在村(社)干部发方面，部分村(社)干部认为农民群众的素质还普遍偏低，在农村推进民主建设时机尚不成熟，也没有必要。也有的村(社)干部简单的认为“民主”就是少数服从多数。农民群众对民主的认识有一定的偏差。农民群众中的大多数对自己的利益关注度高，他们对民主内容、形式的理解太狭隘，对民主的程序不了解，这种认识实质上破坏了民主的内涵。

3 农村基层社会管理的刚性呼唤 当前，我国农业现代化、城乡一体化、新农村建设等任务十分迫切，开大会、广播喇叭、家族式管理等传统的基层社会管理模式已经不能适应这些新的形势，命令式也已经过时，简单的行政管理不能凑效。传统的农村干部也不能适应新农村建设的发展，农村基层民主政治建设面临严峻困境。

1.2 人员基本资料维护模块。人员的基本信息维护模块是基本不会发生变化的，它不像其他内容会跟着随着社会保险的险种的改变而发生改变。所以说人员基本信息维护模块是最基础性的一个共享模块。人员的基本信息通过每个基层的单位施行维护，该单位的领导层或者管理层部门对这些信息进行审核。人员基本信息的增减一般会通过增员和减员的业务申报以及汇总来完成。

4 农村基层组织“四个民主”制度缺失 广大农民民主参与的渠道不畅通。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，四者缺一不可。但是，大部分农民群众除了享有民主选举的权利外，要享有其他三个民主权利的渠道还不够畅通。部分村干部对村务公开只注重形式，有的村干部只对上负责，民主管理活动还缺乏长效的工作机制，没有建立健全相应的监督制度，重形式、轻内容、时松时紧的现象还一定程度地存在。

二、大学生村官在农村基层民主政治建设中的作用

大学生村官计划实施以来，在社会主义新农村建设中发挥了重要的作用。大学生村官积极参与农村工作，为农村基层民主政治建设带来了生机和活力。大学生村官充分利用自己的知识和能力优势，积极开展针对农民群众的民主意识教育，不断探索新的、有效的民主实现形式，有力地促进了农村基层民主政治建设的发展。

(一)逐步建立起了农村的新型政治文化

大学毕业生到农村任职，不仅为农村培养了一大批具有丰富基层工作经验和群众基础的接班人，更是向农村落后地区传播了先进文化和先进理念。大学生村官在推进基层民主政治建设过程中扮演着承载者、宣传者、推动者和维护者的角色。

大学生村官承载和宣传了民主意识。长期以来，农村一家一户的个体经营方式，形成了比较顽固的小农经济思想，只顾眼前利益，不太容易看到长远利益，导致农民合作意识不强。在村级事务的处理过程中，受人情、宗族势力等各种外来压力的影响，造成许多农村地区只是形式上的民主。大学生村官整体文化素质较高，思想观念先进，法制民主意识较强，思维敏捷，视野开阔，他们是新思想、新文化的载体，他们的“言行举止”将有利于更新农村的传统思想观念。大学生村官计划推动了农村的道德建设，建立了新型的人际关系，极大地推动着农村基层民主政治建设的发展。

大学生村官在学校接受过系统的理论学习教育，他们能够推动农村传统思想的改变，改变农民传统落后的民主政治观。大学生村官主动担负起了宣传职责，以全新的姿态、现代的方式参与党的农村政策宣传及民主法制建设。大学生村官用通俗易懂的方式把有关民主的政策法规向农村干部群众讲清楚、说明白，让他们听得懂、记得住、用得上。他们不断创新宣传手段，着力增强宣传民主思想工作的针对性和实效性，使广大农民群众充分了解党的路线、方针和政策，从而也提高了农民的素质。

(二)强化了农村基层服务型组织的建设

大学生村官进村“两委”是农村村级组织建设的创新之举。大学生村官的加入，不仅给农村基层组织增添了新鲜血液，充实了基层“两委”班子工作队伍，提升和增强了基层组织的创造力、凝聚力和战斗力，使农村基层领导班子的年龄、文化和知识结构趋于合理化，而且一些先进的工作方法和方式、紧跟时代的理念、科学的知识也随之被带入到农村基层组织日常工作当中，一些民主思想和工作方式将会在农民群众身边广为流传，农民群众的民主意识也逐渐加深，充分调动了农民参加基层组织民主建设的积极性，提高了基层干部的整体素质，使我们党在群众中的基础更加牢固，奠定了农村基层民主政治建设的组织基础。

大学生村官计划推动了公推直选竞争上岗。从制度设计而言，大学生村官计划的目标非常清晰，即由上级组织、人事部门有组织地将思想素质和文化知识较好的优秀大学生自觉“嵌入”基层政治组织，最终实现优秀人才与基层政治的高度融合。大学生村官成为乡村政权建设的新生力量。笔者近来在苏南调研发现，在最近一轮农村基层组织换届选举中，大学生村官参与公推直选、竞争上岗，表现十分突出，竞选能力强，得票率高，选中比例高。

(三)推动了农村基层组织的民主制度建设

1 在民主选举方面 在选举过程中，村官们通过担任各种不同的职务对选举过程产生潜移默化的影响。有的大学生村官负责选举前的宣传工作，有的负责选举过程中的计票和监督工作，他们深入到村民家中，对村民进行政治能力和政治参与方式的宣传和培训，加强其政治参与意识及能力的培养。大学生村官有理想、有热情、有勇气捍卫公平正义，对参与选举过程中各方势力自觉或不自觉地产生影响，对腐败舞弊心理及行为有一定的威慑作用，一定程度上有助于民主选举公平有序地进行。

2 在民主决策方面 大学生村官利用自己村(社)干部的身份优势，在涉及农民利益的事务中，依法规范民主决策，切实保障基层群众的决策权，把过去的“为民做主”变成“由民做主”。按照决策程序讨论决定，即通过召开村民会议或村民代表大会，参与讨论决定村内集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案等事务，未经法定程序，任何组织或个人擅自在重大事项方面做出的决定，均为无效，避免由个人或少数人说算，使得广大农民能够真正参与到民主决策之中。

3 在民主监督方面 大学生村官积极宣传农村基层民主自治，鼓励村民依法主动行使自己的民主权利，积极监督村委会的各项工作。依法强化民主制约机制，切实保障基层群众的监督权。建立和完善村(社)财务审计监督制度，推行民主评议干部制度，建立和完善基层干部的激励约束制度。通过健全完善各种制度，认真落实村务公开和公平公正，同时对基层工作中有碍民主自治的违法乱纪问题进行上报，让上级组织部门进行查处，以切实保障村民的权利。

4 在民主管理方面 实践中，大学生村官依法完善民主管理，切实保障基层群众的参与权。他们主动提请召开村民代表会议和村民会议，积极开展宣传动员及组织协调工作。结合农村实际，动员全体村民讨论修改完善居民自治章程和各项管理制度，把群众的权利和义务，基层各类组织之间的关系和工作程序以及对各项工作的要求等，规定得清清楚楚、明明白白，用制度规范基层组织的活动，用制度约束干部群众的行为，使村民更好地参与到村级事务的管理当中。

农村基层“四个民主”是管理民主的具体表现，它们之间并不是孤立存在的，而是相互促进、相互推进，共同构成了村民自治的有机整体，贯穿于农村基层民主政治建设的整个实践过程。通过大学生村官的积极参与，有力地促进了“四个民主”的执行度，从而推动着农村基层民主政治制度的高效执行。

(四)促进了农村基层民主法制建设

大学生村官法治意识强，对国家政策、方针和措施的认识更充分。当农民权益缺乏保障或受到侵害时，他们能够敏锐地发觉，能够仗义执言，在很多情况下切实维护了农民的合法权益。

江苏大学生村官在推进农村基层法制建设方面有许多创新，如江宁区对每个大学生村官进行法制培训;溧水建立大学生村官普法微电影基地;武进区成立大学生村官法治联络员队伍，让大学生村官担任法制宣传员、法律援助联系人、法律顾问联系人三种角色，承担起完善法制宣传工作制度，掌握法律条文满足群众法律需求，与律师沟通解答基层法律难题等责任。

现实农村如拆迁征地、上访、财产纠纷等问题日益凸显。大学生村官经常走访农户，时刻掌握辖区社会动态，运用法律知识化解邻里纠纷，宣传法律法规，维护一方治安。大学生村官紧紧围绕村民普遍关注的热点、难点问题，认真抓好矛盾纠纷调解、惠农政策落实、村级组织建设等村务管理工作。大学生村官充分听取广大农民的意见，自觉按照国家法律规定办事，维护了农民的合法权益，他们正成为引导村民进行合法、合理的利益表达的新生力量。

三、大学生村官计划对农村基层民主政治建设的展望

随着社会政治、经济、文化各方面诉求的不断发展以及大学生村官制度的进一步实施，我国在深入推进基层民主政治建设方面会取得更多的进步，其中大学生村官对服务于基层组织建设、促进基层民主自治方面已经发挥了不可替代的作用，但大学生村官制度作为新生事物还不成熟，他们在发挥基层民主建设方面的作用还有限，还需各地、各级部门在实践中不断摸索创新，不断总结完善。

(一)要建立健全村(社)组织体系

要建立以村党支部、村委会、村民代表会为主体的、坚强有力的有关组织。(1)农村党支部是村级各类组织和各项事业的领导核心，直接管理共青团、妇联会、民兵连等村级党群组织;(2)村委会是群众性自治组织，在乡镇政府指导和村党支部领导下负责村务活动的日常管理，直接管理村委会下辖的人民调解、治安保卫、文教卫生、计划生育、农业服务、民政等专业管理组织和村民小组;(3)村民代表会是在村党支部领导下，农民群众参与村务管理的议事、决策组织，直接管理民主理财小组、村务公开监督小组及各种群众监督、理事组织和村民代表。

选聘优秀大学生到农村任职，为农村基层经济及社会事业发展增添了活力，有利于强化农村基层组织队伍建设，提升农村基层组织的整体素质，改善和优化了农村基层组织队伍结构。大学生村官作为一个高知识、高素质的群体，在高校接受过系统的理论教育，知识丰富，向农村基层选派大学生村官为农村基层组织注入了新鲜的血液和活力，改变和优化原有组织的文化层次、知识水平、年龄结构，这在一定程度上也给农村基层干部带来了新的事业观念、技术知识、工作方法和新的精神面貌。

(二)要建立健全配套齐全的村级民主管理制度体系

要建立以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村(社)基层“四个民主”。“四个民主”是社会主义民主政治在农村的具体表现，是完善村民自治、发展农村基层民主的重要内容，更是促进农村党风廉政建设、密切党群干群关系的有效途径。

这些制度要形成一个比较完备的体系，主要包括农村党支部、村委会、村民代表会的民主选举制度;农村经济社会发展规划和年度计划、村级财务预决算、村政发展规划、村内兴办公益事业、建设重点项目以及涉及全体村民利益的大事的民主决策制度;由村民代表会对村内土地及各业承包、宅基地发放、计划生育指标分配、粮食定购和提留统筹、农民负担、集体资产、电费电价、社会救济等方面讨论决定和对村集体财务实行民主理财的民主管理制度;以村务公开、村级财务审计、村财乡(镇)代管和民主评议村干部为主要内容的民主监督制度。

大学生村官思维敏捷、思想解放、勇于探索、敢于维护公平正义，这些特点正好符合农村基层民主政治建设的需求，他们可以充分发挥自身的角色作用和优势，积极促进“四个民主”的发展，推动民主制度的执行。

(三)要建立健全科学规范的村务运作体系

这种村务运作体系以村级工作运行、干部群众行为和各项制度运作规范为基本内容，在国家法律和党的方针政策的指导下通过建立村民自治章程，明确各类村级组织之间的关系和工作程序;要通过建立村干部施政守则、村规民约等形式，建立干部和群众行为规范，加强自我教育、自我管理、自我约束;要通过建立奖惩和监督制约机制，建立各项制度和运作规范，保证各项制度能够长期、正常运转。大学生村官要依法推进基层事务公开，切实保障群众的知情权;要突出人、财、物等涉及群众切身利益的重点内容，逐项逐笔公布;公开做到“实打实”;公开要“硬碰硬”;不避重就轻、避实就虚;公开要“及时”，涉及群众利益的重大事项做到随时公开;不仅要公开结果，还要公开事情的原因和过程。

(四)要创新农村社会管理体系

在现实农村，建设和谐社会的任务很迫切，农村政治、经济和社会矛盾日益增多的客观现实，迫切需要建立起代表和维护农民利益的一些组织。这些农民组织建设的实质，就是调整中央政府、地方政府和农民之间的依赖、合作与博弈关系，目的在于更好地实现农民的政治、经济利益或完成某种社会保障的功能，促进农民利益的最大化，进一步实现基层的民主和善治。实践证明，农民的社会组织化程度越高，社会就越稳定。

大学生村官要积极推动管理服务创新，更多地实现农村的公正、公平、正义。面对农村基层社会管理的复杂性、创新性及农村基层社会管理的人才需求，要求大学生村官参与和创新社会管理。大学生村官思维敏捷、思想解放、勇于探索、科学知识层面高，在创新农村社会管理内容和方法上有很大优势，大学生村官要积极培育代表和维护农民利益的组织。农民组织主要是指由农民自发组织的，或者是在政府的推动下组织的民间社团，它不是一种政权组织，而是一种草根组织，也可称为农民协会，充当着调节农民和基层政权组织关系的中介角色。

江苏农村的一站式服务体系，就是一种很好的社会管理创新，还有网格管理等现代信息手段，也被引进了广大农村和社区，这些在服务群众、沟通协调关系、方便群众办事、提高工作效率等方面显示出很大的优越性，深受群众欢迎。大学生村官在其中发挥了主力军作用。

以上内容可以简单地概括为“四大体系”，即建立健全村级组织体系、村级民主管理制度体系、村务运作体系和社会管理创新体系;“四项权利”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;“八项制度”，即村民代表会议制度、民主理财制度、村财乡代管制度、财务审计制度、民主议事日制度、民主选举农村干部制度、群众评议干部制度和定期检查村务公开制度;社会管理的理念方向、内容机制、方法形式全面创新。以上几个方面，制度体系建设是核心，组织体系建设是保证，运作体系建设是关键，社会管理创新体系是活力。

当前，农村最需要的是要建立并推行“四个民主”制度，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，用“四个民主”制度助推农村基层民主政治建设，全面提升农村基层民主政治建设工作。“四个民主”制度以“创新民主选举、优化民主决策、抓实民主管理、强化民主监督”为目标，着力在农村基层民主政治建设领域打造“民主村(社)”。“四个民主”制度是大力营造农村良好民主环境、构建和谐农村的政治基础的需要;是落实广大党员群众的民主权利，保障落实他们的知情权、参与权、选择权、监督权的需要;是切实增强广大村级组织凝聚力、战斗力、创造力的需要，为不断深化村民自治机制注入了新的生机和活力。

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