市场增进理论与政府主导文化旅游产业发展——台儿庄古城案例

邢衍栋

（中国人民银行枣庄市中心支行，山东 枣庄 277100）

近年来，文化旅游产业在促进国民经济发展和社会进步中的战略性功能和综合性带动效应日益突出。2009年国务院发布了《文化产业振兴规划》，标志着文化产业已经上升为国家层面的战略性产业。各地普遍将发展文化旅游产业作为转方式、调结构的重要依托，并围绕如何推动文化产业发展进行了大量积极探索。山东枣庄通过“政府引导、企业出资、市场化运作”成功推动了台儿庄古城的重建，带动了文化旅游产业的发展和资源型城市转型。作为较成功的文化旅游开发项目，我们对台儿庄古城重建案例进行分析，这对探讨新兴文化旅游项目发展规律及政府在文化旅游产业发展中的作用具有重要的理论价值。

一、文化旅游产业发展中的政府行为理论分析

文化旅游业是我国服务行业中的重要龙头行业。与多数行业不同，文化旅游产业往往兼具公益性和商业性，且更多时候公益性色彩更为浓厚。基于较强的公共产品属性，文化旅游产业的发展离不开政府的支持。目前，政府促进文化旅游产业发展的模式划分主要依据政府参与市场的深度和广度。世界经合组织旅游委员会认为政府参与文化旅游产业发展可分为三个阶段：一是启动阶段，在旅游业的发展早期，各国政府为启动产业发展，参与了旅游业的各个领域，通过建设基础设施、旅游企业国有化运动、政府主导促销国家形象，发挥了触媒和催化作用。二是发展阶段，随着旅游业的增长，多种利益主体也开始投资旅游经营领域，政府通过制定法律措施、规范市场竞争秩序，推动旅游业的健康发展，起着规制与服务作用。三是成熟阶段，旅游业成为国民经济主导产业或支柱产业，政府在旅游业发展中主要扮演着协调者的角色，鼓励企业发展，保护消费者权益，进行调控和协调工作，提高旅游业的发展质量和综合效益，发挥着协调和中介作用。

近年来，国内不少学者对政府在推动文化旅游产业发展中的作用进行了大量研究。陈倩倩（2012）认为，文化产业的发展需要政府主导、市场运作来实现，政府的责任主要体现在运用政策引导和扶持上，应通过经济的、法律的、行政的、道德的手段根据社会利益对文化市场进行宏观调控。杨光（2012）认为重视文化旅游业的发展必须重视政府的作用，要大力营造旅游业发展的文化环境、市场环境、生态环境，同时，注重市场效率，发挥市场的主体作用，鼓励社会资本参与旅游业发展。霍媛媛（2012）通过对台儿庄古城重建案例的研究认为，政府主导下的旅游与文化创意产业共生融合模式，即通过政府战略谋划，从产业培训阶段就着手促进旅游与文化创意产业的融合，使得旅游产业与文化创意产业形成共同生长、融合发展的关系。目前看，多数学者对旅游产业发展中政府角色的研究主要从一般层面入手，对不同发展阶段、不同类型旅游产业发展中的政府角色还缺乏深入分析，对一些成功案例模式能否推广、适合在什么条件下推广还没有给出研究结论。为此，本文将通过对台儿庄古城重建的案例分析，力图找到不同发展阶段的新兴文化旅游产业发展的普适性经验，以更好推动文化旅游产业的发展。

二、枣庄市台儿庄古城重建的实践

（一）台儿庄古城重建的背景

山东省枣庄市是我国最早开发的煤矿城市之一，已有120余年开采历史，煤炭行业长期占据全市经济总量的80%以上。进入21世纪以来，随着煤炭资源的逐渐衰减，枣庄市经济结构失衡、民生矛盾尖锐、生态环境恶化等问题日趋突出，财政、就业、生态环境保护等社会矛盾的激化已成为枣庄城市发展面临的直接压力。资料显示，截至2006年末，枣庄煤炭可采量不足6亿吨，按年开采3000万吨计算，不到20年枣庄将面临“矿竭城衰”的危机。2009年3月，枣庄市被国务院确定为第二批资源枯竭型城市，也是山东首个列入“资源枯竭型”名单的城市，枣庄城市转型已迫在眉睫。

就业是枣庄城市转型面临的最急迫的社会压力。据有关部门测算，10年内枣庄将有20万人需要转岗，加上现有下岗工人14万，短期内枣庄社会就业压力将急剧飙升。在认真考察后，枣庄市委市政府决定将发展文化旅游业作为城市转型的重要战略选择。据国家旅游局测算，旅游产业每增加一个直接就业机会，将增加社会就业五到七个；且文化旅游业依托自然人文资源，具有产业关联度高、环境能耗小、可持续发展能力强的独特优势和永续发展潜力，这些方面都是枣庄城市转型最为关键、有效的发展方向。文化旅游产业发展成功与否已成为决定枣庄城市转型的关键。

丰富的旅游资源禀赋是发展文化旅游业的基础。与周边济宁、徐州等地市相比，枣庄旅游资源无论在知名度还是在文化底蕴方面仍显不足，如何打造出具有枣庄特色的文化旅游品牌成为枣庄文化产业发展面临的一项重大课题。为此，枣庄市对全市旅游资源情况进行了专项摸底。在调研中发现，枣庄市不仅拥有台儿庄大战纪念馆、台儿庄古城等历史遗迹保护良好的人文景观，微山湖红荷湿地、抱犊崮、熊耳朵山、峄城石榴园等风景秀丽的自然景观也不胜枚举，枣庄市并非缺乏旅游资源，而是缺乏对旅游资源的开发、整合和包装宣传，多数旅游资源“待字闺中”而无人相知。特别是作为一座历史悠久的运河名城，台儿庄经历近2000多年发展，在明清时期达到繁荣顶峰，并在清乾隆年间获得“天下第一庄”的美誉。尽管这座美丽古城毁于1938年抗击日寇的台儿庄大战炮火，但至今仍保留着京杭运河上唯一的一段古运河河道和13个明清时期的古码头，完整的运河风貌、畅通的水系系统，以及堤、岸、坝、门、口等各色遗存，纤夫村等“活着的运河特色生活”也是台儿庄独一无二的资源优势。作为南北文化的交汇地，台儿庄显示出较强的多元性、包容性和开放性，运河文化、宗教文化、城邦文化等多种文化相互融合形成了一种“五方杂处”的鲜明地域文化特色。另外，台儿庄还因是中国八年抗战史上第一次正面大捷的发生地而闻名中外，被列为全国百个红色旅游景区。在充分调研论证的基础上，枣庄市委市政府认为，基于丰富的旅游资源和良好的社会知名度，应将台儿庄古城重建作为推动枣庄文化旅游产业发展的主要突破口，并以此带动枣庄城市转型。

在文化旅游产业发展日益受到重视、市场日臻成熟情况下，台儿庄古城重建面临着有利的政策及市场条件。2009年，中央台办批准全国首家海峡两岸交流基地设在台儿庄古城，通过台儿庄古城重建，打造中国第一座二战城市纪念地，对促进对台工作、凝聚民族精神无疑具有重要的历史价值和现实意义。另外，台儿庄古城区位及市场条件优越，台儿庄150公里半径内拥有4个机场、三大港口，随着京沪高铁的开通，国内旅游市场主要客源输出地京津城市群和长三角城市群与枣庄的距离被进一步缩短，山东省内文化休闲消费市场需求也在稳步提升，台儿庄古城重建具有较好的市场基础。在充分考察论证的基础上，2009年，枣庄市政府开始启动了台儿庄古城重建工作。

（二）台儿庄古城恢复重建的历程

作为枣庄城市转型的重要依托，枣庄市高度重视台儿庄古城重建项目。为此，台儿庄古城重建聚集了百位国家顶级文史专家和古建专家历时一年绘制了6000余张设计草图，并集中了百余支国内最好的古建队伍，使复原的古城最大限度地接近本原和真实。根据规划，台儿庄古城首期工程投资预算9.80亿元，二期工程投资预算20.06亿元，总投资预算29.86亿元。由于项目投入大、风险高，在市场化运作初期，民间资本对介入该项目缺乏积极性，资金实力雄厚且具有政府背景的国有资本无疑成了推动古城重建的最佳选择。为此，枣庄市政府按照“政府引导+企业出资+公司运作”的模式，引导辖内7家国有大型煤炭企业共出资50万吨煤折价4亿元，入股成立了枣庄市台儿庄运河古城投资股份有限公司，牵头负责台儿庄古城恢复重建工作。为做好古城重建的相关配套工作，枣庄市政府还先后成立了古城房地产投资有限公司、古城园林古建有限公司、古城旅游发展有限公司等法人企业，分别负责古城用地拆迁及相关房地产开发、古城建设和绿化、古城旅游开发等工作。

为推动台儿庄古城项目建设的顺利进展，除台儿庄运河古城投资股份有限公司4亿元注册资本金外，省、市、区等各级政府还分别以财政转移支付等方式给予支持。资料显示，省级以上财政先后为台儿庄古城拨付扶持资金2.43亿元；台儿庄区财政局为台儿庄古城重建拨款800万元，提供周转金1.18亿元，累计提供区级市政设施投资1.8亿元。另外，枣庄市财政2012年至2016年每年还安排2.2亿元市级财政作为文化产业发展专项资金，支持文化产业发展。基于良好的市场预期及隐性的财政担保，各金融机构普遍加大了对台儿庄古城重建的信贷投入。在农业发展银行率先对古城重建发放贷款7亿元后，各银行已累计为台儿庄古城项目发放贷款15.9亿元，截至2013年末，相关配套贷款余额13.9亿元，为台儿庄古城重建提供了有力的资金支持。在古城重建后期，为满足古城内商户多样化信贷需求，各金融机构还按照“一类一品、一企一品”原则先后推出了无形资产抵押贷款、门票收费权抵押贷款、非物质文化遗产产业化贷款、旅游船抵押贷款等金融创新产品，为古城的商业化运行提供了有效的资金支持。

在完成古城的基建后，为推动台儿庄古城项目尽快步入运作正轨，枣庄市政府加大了招商引资力度，力图将其打造为“文化古城”、“休闲古城”。目前，古城内有税史、私塾、驿站、奏折、票号等100多个专题博物馆、展示馆，引入了柳琴戏、运河大鼓、鲁南皮影、伏里土陶、曹县面人等30多个非物质文化遗产，积淀了深厚的传统文化底蕴。古城内的酒吧，临河而筑，客人在古香古色的房间里可以斗酒说唱、隔岸对歌；古城内的商铺，“一店一品”，产品都是具有传统、民族、地域特色的手工艺品。通过文化植入突出了古城文化特色，大大增强了古城对游客的吸引力。在古城项目建成后，如何迅速扩大景区知名度、积聚人气成为台儿庄古城项目运作成功与否的关键。为此，枣庄市财政局先后为台儿庄古城建设拨款7000万元在全国范围内开展大规模广告宣传，枣庄市政府也专门成立了以市长担任组长的“二日游活动”领导小组，按照距离远近、人口总量、交通状况及经济总量、消费能力等指标，将全国66个主要客源城市细分为三级客源市场，进行有针对性的宣传促销，以台儿庄古城为龙头的“江北水乡、运河古城”的旅游品牌日益响亮。

（三）台儿庄古城重建的社会经济效应

基于共同的文化基因（运河文化、大战文化、宗教文化和城邦文化），枣庄市通过台儿庄古城的重建强化了旅游与文化产业的融合，旅游产业与文化创意产业共生关系进一步强化，并直接带动了第三产业的发展。2010年，台儿庄古城荣膺新世纪“齐鲁文化新地标”榜首；国庆黄金周7天接待游客25万人次，超过蓬莱阁、泰山、“三孔”山东三大传统景区游客人数的总和。目前，枣庄市已形成以台儿庄古城为龙头，以枣庄二日游为依托的旅游品牌，全市旅游及相关行业从业人员10万余人；服务业新增就业人员7万人，占全市新增就业人员的80%以上。目前，台儿庄古城已建和在建五星级酒店5家，2010年，全市三产投资增幅32.7%，是二产投资增幅的2倍；三产投资占规模以上投资的比重达到42%；服务业提供税收占地方税收的比重为42.6%，台儿庄古城重建对枣庄城市转型的带动效应已初步显现。

三、政府主导文化旅游产业发展的经济学分析

市场增进理论认为，“协调失灵”问题比“市场失灵”更具根本性，也更宽泛，政府的作用之一是补充培育民间部门的协调次序。作为与经济体系相互作用的一个内在参与者，政府的作用代表了一整套的协调连贯的机制，其职能在于促进或补充民间部门的协调功能。在政府与市场重叠的中间区域，政府可以运用相机性租金、金融约束等引导民间部门的协调与合作，以增强民间部门解决市场失灵的能力，这可以较好地对台儿庄古城重建中政府角色进行诠释。

（一）启动和培育旅游市场

在旅游市场发展初期，用于保证市场有效运作的制度是比较弱甚至是缺失的，而民间部门对经济的协调能力有限，政府部门以行政、经济等手段推动市场发展往往是必要而高效的。台儿庄古城重建是一个庞大、复杂的系统工程，仅一期工程预算近10亿元，除巨量资金投入外，古城重建还涉及房屋拆迁补偿、古城规划、招商引资等诸多现实问题。2008年以来，古城区域累计动迁居民5000多户，拆迁面积达56万平方米，在缺乏政府支持情况下，民间部门进行拆迁、重建的成本是相当高的。与民间资本相比，具有政府背景的国有资本在项目建设过程中将得到地方政府的全力支持，政府可充分调动其掌握的行政、政策、经济等各类资源推动项目建设的顺利开展。在古城招商过程中，具有政府背景的招商团队也较民间资本更具权威性，更容易获取投资商信任而提升招商效果。在旅游市场的培育上，与凤凰古城、平遥古城等景点相比，台儿庄古城缺乏先发优势，在项目建设之初知名度较低，游客来源少，需要投入大量资金进行宣传推介。与民间资本相比，政府部门除拥有更为强大的财力保证外，还可以充分调动自己拥有的各类行政、人脉等资源。为推动台儿庄古城营销，除成立由市长任组长的“二日游活动”领导小组外，枣庄市还组织了由副市长和各部门领导带队的旅游促销团队，举全市之力进行集中营销，大大提升了市场营销的针对性和有效性，加快了市场培育进程。

（二）提供公共产品与服务

作为公共物品的生产者、提供者、安排者，与企业相比，地方政府具备降低交易费用、提高解决问题效率的优势。政府部门可以运用公共财政手段提供公共产品和服务，凭借法律上的保障、经济上的支持、政策上的制定来主导文化旅游市场的发展，以弥补旅游市场自我发展的不足和缺陷。在台儿庄古城案例中，地方政府除直接推动台儿庄古城的保护、开发、建设外，还负责编制古城恢复重建规划，指导古城运营管理、文化遗产保护和治安管理工作，研究制定古城开发管理的发展规划和年度计划。如将这些完全交由民间资本进行市场化运作，必然导致其对古城资源的过度开发，降低古城发展的商业可持续性。另外，由于公共产品与服务具有非排他性、非竞争性和外部性，难以阻止“搭便车”行为，对民间资本而言，其对公共产品的纳什均衡供给将小于帕累托最优供给量。而地方政府基于促进区域文化旅游产业发展的全局考虑，其对公共产品与服务的供给将是有效率的，且供给的规模将大于民间部门直至达到最佳投入量，这有利于最大程度发挥文化旅游产业发展对区域经济的带动效应。

（三）促进文化旅游产业相关资源融合

当前，大量的经济金融资源仍被政府部门所掌控，而单纯利用政府配置金融资源的效率又很低，银行制度的介入较好整合了政府与市场的关系，并提高了金融资源配置效率。在台儿庄古城重建的过程中，金融介入的模式可以概括为“政府选择项目入口（即重建台儿庄古城）→金融介入孵化→实现市场出口（古城实现商业化运作）”，其中“金融的介入孵化”最为关键。在台儿庄古城项目建设之初，投资项目主体自身几乎没有现金回流，完全依靠国有资金、财政投入和政府的信用经营很难保证古城投入的连续性。在地方政府的介入下，基于良好的市场预期和隐性的财政担保，银行资金安全性得到了较好保障，这为金融介入提供了契机。自2008年起，农业发展银行枣庄分行已累计为台儿庄古城重建投入7亿元信贷资金。在政策性金融支持下，台儿庄古城逐渐完成重建并成长为独立、成熟的市场主体，在标准化金融市场或金融机构的融资能力大大提高，金融机构对台儿庄古城的信贷投入将在政策性金融“过渡”后找到一种新的金融均衡，这为金融支持古城的商业化运作提供了一个新突破口。而在古城项目运作成熟后，金融机构对古城项目支持的潜能将得到完全释放，对古城的信贷支持对象也开始由古城本身转向围绕古城发展的各类私人部门，适时推出了文化创意预售版权质押贷款、非物质文化遗产产业化贷款、无形资产抵押贷款等多种金融创新产品，全方位、多层次的文化产业金融服务体系逐步完善。

（四）确立和维护文化旅游市场规则

在台儿庄古城重建案例中，地方政府作为与经济体系相互作用的一个内在参与者，通过相机性租金的提供为民间资本介入提供了长期激励。为加强对台儿庄古城的保护管理，2013年山东省出台了《台儿庄古城保护管理条例》，从制度、机制上对台儿庄古城的规划、管理进行规范。为避免对台儿庄古城的过度开发，除要求台儿庄古城保护管理机构对经营场所和经营活动进行合理布局、总量控制外，重点加强了对台儿庄古城的非物质文化遗产和民间手工艺产业的保护，这有利于推动古城商业集群的产生和产业发展。这种对古城规划和商户经营的保护将对入驻古城的商户提供一种相机性租金，古城内商户可以凭借对古城商业开发的限制性获取商业保护甚至垄断性商业地位，这种租金对商户而言是明显有利可图的。如入驻商户不按相机性租金行事将被剥夺租金机会，这就是政府的“专利权”。地方政府通过缔造“专利权”——相机性租金创造了租金机会，这一机制将对商户构成一种长期激励，在保护古城不被过度开发的同时，也有利于推进古城项目的尽快成熟和集群化发展。

（五）政府部门在文化旅游产业发展中的行为边界

在台儿庄古城案例中，政府的作用并不是对市场的简单替代或盲目补充，政府与市场的关系存在不同的组合方式和作用边界。而这个边界是由边界收益等于边界成本的均衡点决定的，这个均衡点决定了政府或市场发挥作用和调解职能的边界或范围。台儿庄古城的规划、建设和成长阶段，政府在推动其商业运作方面具有明显的效率优势。而在台儿庄旅游市场逐步步入正轨后，台儿庄古城开展商业化运作的条件已经成熟，特别是以高端品牌的餐饮、客栈、酒吧、旅游商品和非物质文化遗产为主布局古城业态也已形成，重点打造的“百庙、百馆、百业、百艺”实现了文化遗产的活态传承，且已被评为国家级非物质文化遗产博览园，台儿庄古城的商业化运作已步入良性循环，以市场为主对资源进行基础配置可以充分发挥市场的自发调节作用。

四、简要结论

（一）在新兴旅游市场发展特别是旅游产业发展初期，政府的行政推动在培育市场方面往往比市场本身更具效率优势，这为政府介入文化旅游产业发展提供了政策依据。政府的作用除了提供文化旅游产业发展所需合理规模的公共产品与服务外，更多的是体现为一个“协调者”和“参与者”，通过自己的协调来协助民间部门发展，以此来解决市场失灵。

（二）政府组织优势与银行融资优势的结合为金融介入旅游市场提供了契机。台儿庄古城项目的实施过程也是旅游市场不断形成、成熟的过程，金融机构对台儿庄古城的信贷投入将在政策性金融“过渡”后找到一种新的金融均衡，为金融支持古城的市场化运作提供了一个新突破口。而政府对旅游项目相机性租金的提供不仅可以为旅游项目提供保护性开发，更重要的是为商业实体提供了租金机会，有利于增加其投资收益。政府应充分利用相机性租金推动旅游市场的尽快成熟。

（三）地方政府应准确把握旅游产业发展中政府行为边界。政府与市场的边界是由边界收益等于边界成本的均衡点决定的。在旅游项目发展成熟后，开展商业化运作的基础已经完备，政府应主动退出，将精力放在弥补市场不足、解决市场无法解决的问题上来。

[1]王东.珠海市政府主导旅游产业发展战略研究[D].吉林大学博士学位论文，2012.

[2]霍媛媛.以旅游和文化产业融合发展推动城市转型[D].山东大学硕士学位论文，2012.

[3]张杰等.政府的市场增进功能与金融发展的中国模式[J].金融研究，2008，（11）.

[4]青木昌彦等.东亚经济发展中政府作用的新诠释[J].经济社会体制比较，1996，（5）.