试论教育综合改革的基本特征

杨道宇

(渤海大学教育学院，辽宁锦州121000)

一、以教育制度创新为本质

中国教育改革采取的是一种“先易后难”、“先边缘后中心”的渐进式改革路线，在过去的30多年里取得了重大进展，并逐步将中国教育改革推向了“深水区”［1］:第一，在“上学难”得到基本缓解的同时，将“上好学难”推向了当前教育改革的主题，由此引发了对大力发展优质教育资源的关注，对优质教育资源机会公平的关注，进而使得教育质量与教育公平成了交织在一起的公众议题;第二，解决“上好学难”的根本途径在于通过内涵式发展提升教育质量，这种艰巨任务常常需要较长的建设周期，这与公众对优质教育的迫切需要和部分学校与政府的急功近利形成强烈反差;第三，教育利益相关者不断增多，其利益诉求不断多元化，因而进入了教育利益纷争的“深水区”;第四，教育体系内部改革的关联度不断增强，单项改革难以深入，迫切需要基于顶层设计的教育综合改革;第五，教育与经济社会的联系更加紧密，教育改革已远远超出教育范畴，迫切需要与其他社会领域的改革统筹兼顾、协同处理［2］。

步入“深水区”的中国教育改革需要新的改革动力、新的改革思路、新的改革示范，因为在“浅水区”所使用的单项改革、单兵独进、局部突破办法在各种矛盾错综复杂、深层矛盾必须从根本上加以解决的“深水区”已经失效。“教育综合改革”是中国教育改革进入“深水区”而提出的教育改革战略，其目的在于通过教育综合改革试点的“先行先试”，进行制度创新，形成教育制度创新增长极，并通过国家的顶层设计将试点的成功经验进行推广，从而实现教育改革的整体推进。从这种意义上讲，教育综合改革的本质是制度创新，教育发展的动力根源于制度创新，即通过制度创新来推动整个教育改革的顺利进行。这既是国家综合配套改革在教育领域的具体化，又是中国教育领域各种深层问题、矛盾催生的必然选择:一方面2005年以来国家所启动的“国家综合配套改革试验区”是国家建立的以制度创新为主要动力和本质特征，通过先行先试的示范带动作用而对全国经济社会发展带来深远影响的实验区［3］。这使得嵌套在国家综合配套改革之中的教育综合改革必然遵循以制度创新为本质特征的改革新模式，进而形成整体上的综合配套与协同处理;另一方面教育综合改革以制度创新为本质特征和着力点，它不仅仅是国家综合配套改革逻辑在教育领域的具体化，更是教育改革的必然趋势，因为教育制度改革是教育改革最难啃的硬骨头，是教育改革能否进行到底的关键，是从根本上解决当前中国教育问题的症结所在:“要解决当前中国教育所面临的问题，需要以人才培养体制改革为核心，以教育体制改革试点为突破口，以制度建设为导向。”［4］

二、以多领域全方位协同推进为基本内容

教育综合改革的最大特点在于其改革内容的综合性，它不是对某种或某个单一教育改革对象进行的教育改革，而是对教育系统所包含的各种各类教育改革对象所进行的全面把握与协同处理:第一，从区域角度看，教育综合改革不是某个区域的改革，是各种区域的综合协同改革:既包括发达地区的教育改革又包括中等发达地区与欠发达地区的教育改革，既包括城市教育的改革又包括农村地区的教育改革，既包括中心地区的教育改革又包括边远地区的教育改革，这些不同区域的教育问题在教育综合改革中得到了通盘考虑与统筹处理;第二，从层次类型角度看，教育综合改革不是哪一层次的改革，而是各个层次的教育协同进行的综合改革:学前教育、义务教育、高中教育、大学教育、职业教育、继续教育、特殊教育、民族教育这些教育领域被同时纳入到教育综合改革的范畴，得到了整体设计与协同处理;第三，从要素角度看，教育综合改革虽然以教育制度为着力点，但并不仅仅包括教育体制机制的改革，它是以教育制度为突破口，同时对教育观念、教育活动(包括教育活动所涉及的主体、客体、媒介、资源等因素)进行的协同创新;第四，从体制机制角度看，教育综合改革不是对某一教育体制机制的改革，而是对人才培养体制机制、考试招生体制机制、现代学校体制机制、办学体制机制、教育管理体制机制和教育保障体制机制等各级各类教育体制机制的整体设计与协同处理;第五，从社会系统角度看，教育综合改革不是仅仅站在教育系统自身角度孤立地“就教育论教育”式的改革，而是将教育系统嵌入到社会系统之中的“嵌入式改革”，它要求教育改革与其他社会领域的改革相互协同与联动。

这些不同教育区域之间的关系、不同教育层次之间的关系、不同教育要素之间的关系、不同教育体制机制之间的关系、教育系统改革与整个社会系统改革之间的关系，以及这些领域之间由于相互嵌入而形成的错综复杂关系都成了教育综合改革不可缺乏的组成部分，都成了教育综合改革通盘考虑的对象，都成了教育综合改革协同处理的内容。从一定意义上讲，教育综合改革不是就某个、某些或某种、某些种类的教育区域来谈论教育改革，不是就某个、某些教育层次来谈论教育改革，不是就某个、某些教育要素来谈论教育改革，不是就某个、某些或某种、某些种类的教育体制机制来谈论教育改革，不是就某个、某些或某种、某些种类的关系来谈论教育改革，而是将教育系统的各种因素以及它们之间的关系通盘考虑与协同处理，而是将教育系统嵌入到社会系统之中的通盘考虑与协同处理。这种通盘考虑与协同处理，不是为了解决教育的某个区域、某个类型、某个层次、某个要素存在的问题，而是从根本上解决中国教育普遍存在的深层问题，从整体上推动中国教育的全面提升和真正转型［5］。

三、以统筹兼顾、综合配套为方法论

教育综合改革的方法论是统筹兼顾、综合配套，它是科学发展观在教育综合改革领域的具体化，旨在通过制度之间、项目之间、措施之间、要素之间、部门之间、点面之间、理想与现实之间、系统与环境之间、理论之间、区域之间等方面的统筹兼顾、综合配套，将各种相互联系的要素与关系纳入教育综合改革的视野，使这些要素与关系在整体结构中得到协同处理，在动态生成的过程中得到协同处理，从而促使教育系统发生结构性转型、升级，促使人民对教育的满意函数发生质的飞跃。

当前的教育综合改革，要着重处理好制度之间的统筹兼顾、综合配套:从教育系统自身角度看，各种不同层级、不同类型、不同领域的教育制度之间构成了一个具有结构性联系的教育制度体系，每一项教育制度都镶嵌在与其它教育制度的关系之中，镶嵌在教育制度的整体之中，从而使对任一教育制度的改革都必须通盘考虑其它相关教育制度的联动，必须促使整个教育制度体系的优化升级，并在整体优化升级中达成对局部制度的改善;从教育系统与整个社会系统的关系角度看，教育制度系统作为社会制度系统的一个有机组成部分，镶嵌在社会制度系统之中，因而必须将教育制度改革纳入到与其他社会制度之间的关系之中、纳入到社会制度系统的整体之中进行通盘考虑与协同处理，在协同创新中促使教育制度得到优化升级，促使相关的其它社会制度得到优化升级。单子式的教育制度改革之所以难以取得成效，其根本原因在于因缺乏联动而受到其它相关教育制度的阻碍与制约，受到相关社会制度的阻碍与制约，这就要求进行教育制度改革时必须注意基础教育、高等教育、职业教育、特殊教育、继续教育、民族教育各领域内部诸种教育制度改革之间的联动，以及各领域之间诸种教育制度改革的联动，必须从教育制度系统的整体角度通盘考虑与协同处理诸种教育制度改革的联动效应。不但如此，教育制度改革还须考虑与社会用人制度、财政投入制度、社会保障制度、户籍制度等其他社会制度改革的联动。因此，教育综合改革必须从教育系统的整体角度协同考虑与处理各种具体教育制度改革，必须从与其它社会制度的关系角度协同考虑与处理教育制度改革，必须将自身置于国家的综合配套改革之中协同考虑与处理教育制度改革。鉴于此，教育综合改革不仅要求教育系统内部各个教育部门之间的联动，而且要求社会其它部门的参与、合作，要求更高层级的领导部门来协调教育部门与其它社会部门之间的互动与合作:2010年成立的中国国家教育体制改革领导小组，便是由中央政治局委员任组长，中央组织部、中央宣传部、中央编办、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、人力资源社会保障部、农业部、法制办、国研室、中科院、社科院、工程院、发展研究中心、自然科学基金会、共青团中央、中国科协等20个部门共同参与的联动改革小组。

此外，还要注意做好其它两方面的统筹兼顾、综合配套:一是技术、制度与观念三者之间的协同。教育综合改革以制度创新为本质，并不意味着教育综合改革的目的仅仅通过制度创新就可以达到。要推进教育综合改革顺利进行，必须具备与制度创新相配套的观念与技术，从而有效整合观念、制度与技术三种力量，使教育综合改革不仅具有合法性而且具有可行性。二是本土化与国际化之间的协同。推动教育综合改革，必须做到本土化与国家化之间的协同:一方面通过合作办学、聘请专家、合作与交流、互派留学生、翻译著作、与国际组织合作等形式充分利用国外资源，为我所用，将其精华本土化为自己的有机组成部分，同时不被西化;另一方面要注意继承中国民族的文化精髓，塑造中国人的民族性，与此同时反对一味排斥外来优秀文化的民粹主义［6］。

四、以顶层设计与试点先行相结合为基本原则

在上下关系上，教育综合改革的根本特征在于顶层设计与试点先行相结合，二者之间形成良性互动:顶层设计之中渗透基层参与的积极性与自主创新的智慧，在试点先行之中蕴含着国家的赋权与支持、“以点带面”与渐进改革的政治智慧。

“顶层设计”的主要表现有四:第一，改革项目的顶层设计。按照《教育规划纲要》的总体部署，教育体制改革的具体内容包括专项改革试点、重点领域综合改革试点和省级政府教育统筹综合改革试点三个类别，这些改革内容都是国家顶层设计的结果，不但如此，每年的具体改革内容亦是国家顶层设计的结果，并在今后几年以教育部的“1号文件”形式出现。第二，试验区的顶层设计。在教育改革试验区的选择上，国家按照“自愿申报、专家评审、协商论证、综合平衡、统一部署”的原则对全国范围内的试验申请单位进行的总体规划，从而初步形成了425个试点单位的教育综合改革试点体系。第三，试验方案的顶层设计。各试验点的实验方案，是在国家教育体制改革试点总体方案的指导下进行的，所形成的初步方案要提交到国家教育体制改革领导小组并接受相关专家的评审和指导，其修改完善建议返回试验点做进一步完善，完善后的实验方案再次上报并接受二次综合评审，综合评审组就试点方案的改革措施、配套政策、保障条件等进行再次论证并将进一步的修改完善建议反馈给试验单位进行完善。第四，改革推进思路的顶层设计。教育综合改革是从三个层面系统推进的:“一是重大标准、重要制度的改革，以及复杂、敏感、系统性强的改革，由国家层面进行统筹谋划、实施;二是对一些重点领域和关键环节的改革，由省级人民政府和中央有关部门在国家指导下开展试点，取得经验后，再总结推广;三是各地各校结合自身实际，根据《教育规划纲要》的要求，自行组织改革试验。”［7］

“试点先行”的主要表现亦有四:第一，在现有教育体制的空白区，试验区有权先行探索，即先行进行空白区的制度设计，并在自己的试验区内先行实施这种新制度，国家的主要责任在于保护试验区改革的积极性，在于将这种制度创新提炼成可以推广的先进教育体制。第二，在现行教育体制下，试验区有权率先打破现有教育体制障碍的权利并享受由此带来的制度收益:当打破现行教育体制所带来的制度收益大于打破现行教育体制的成本时，人们常常倾向于打破现有的教育体制，并带来教育体制的变迁机会。国家的主要责任在于为试验区颁发这种“改革试验许可证”，以使试验区可以突破改革的“禁区”。第三，对于国家所形成的教育体制改革项目，试验区有先行先试权，这就使得这些试验区走在全国教育综合改革的前面，并因而享受国家所带来的政策优惠，国家则通过这些试验来淘汰一批改革无进展、成效不明显的改革项目，补充一批基础好、成效大的项目，进而使教育体制改革的社会效益更加明显［8］。第四，对于国家设计的教育体制改革项目实施措施，试验区有先试先行权，国家则可以通过这些措施在试验区的实施效果来淘汰无效的改革措施，积累富有成效的改革措施，进而形成更加有效的改革措施，以助于教育综合改革在更大范围内顺利实施。通过以上四方面的“先试先行”，教育综合改革减少了“试错”成本，筛选了改革项目，积累了有效的改革措施，树立了改革的“典范”，从而使教育综合改革可以“以点带面”、扩大改革范围、提高改革成效。

五、以追求教育制度创新红利为动力机制

利益冲突是社会制度变迁的根本原因，合理的制度安排可以使个体利益得到满足，使个体利益间的冲突得到有效整合［9］。各种教育改革主体对教育制度创新红利的追求，构成了教育综合改革的主要动力来源:第一，“政府是教育变革利益主体的首要构成”，其整体利益诉求表现为国家利益，即通过教育变革建立人力资源强国，实现国家富强、民族振兴、人民幸福，而不是与个人相关的政治权力。政府是教育政策规划的主体，每级政府领导人对教育变革的利益诉求成了影响该级教育综合改革走势的最直接因素［10］。第二，学生与家长对自身教育利益的追求，是教育综合改革最大的动力来源。其利益不仅包括学生个体自身内在的健康成长，而且包括经济社会地位的提升等方面，目前最集中的一个表现是要求教育改革有助于学生的升学与就业，至少不能损害这方面的利益。第三，教师是影响教育综合改革的基层力量，他们对改革的支持与否是新教育制度能否得到落实的关键，因而必须关注教师的切身利益，不仅包括晋升职称、增加薪酬、获得奖金、争取荣誉、提升地位等外在利益，而且包括教师个体的专业发展机会这样的内在利益。教育综合改革应在努力满足前者的同时，使教师看到教育综合改革给教师个体专业发展带来的机遇。第四，市场，即对教育所培育出的人与科研成果的需求者，成了教育改革的最主要压力来源:产业结构调整必然带来就业结构和知识需求结构的调整，从而影响到学校培养目标和科研方向的调整，进而引起教学与科研的深度变革。

将这些相关或不相关的利益诉求整合到教育制度改革之中，使政府、学生与家长、学校与教师、市场这些不同利益主体的利益诉求得到实现和满足，便是教育综合改革所创造的改革红利，亦是各种利益相关者支持教育综合改革的根本原因:各种利益主体不会无缘无故地支持教育制度改革，对于大多数利益相关者而言，他们之所以支持教育制度改革，主要是因为教育制度改革对他们有利，因为教育制度创新为他们带来的改革红利超过了他们为此而付出的各种成本。因此，教育综合改革要想取得成功，则必须在坚持使学生得到更好发展的同时，让这些支持教育综合改革的利益相关者获得合理的利益回报［11］。实际上，追求人民满意的教育不仅是教育综合改革的出发点与归宿点，更是教育综合改革的立足点，成了教育综合改革不断前行的力量之源:“要推进教育综合改革，须处处以人为本，须真正把人民利益作为理解问题、解决问题的出发点和落脚点，须兼顾利益相关者的利益。”［12］

六、以教育现代化为战略目标

教育综合改革的战略目标是实现教育现代化，努力办好人民满意的现代教育:教育是民生的重大问题，在很大程度上决定着老百姓的生活来源和生活质量，成了提升社会地位的主要途径。“人民满意不满意”是对人民“拥护不拥护”、“赞成不赞成”、“高兴不高兴”、“答应不答应”的继承与发展，是当今中国共产党执政的核心理念，成了我国社会事业发展的出发点和归宿点，因而亦成了教育综合改革最为基本的价值追求。

为此，必须通过教育综合改革，努力提高教育的现代化程度，提高人民对教育的满意度:第一，努力提升教育的民主性和公平性，使教育不仅能照顾到多数的普通学生，而且能使低常儿童与超常儿童得到适合的教育。第二，努力提升教育的终身性和全时空性，使人一生时时可学，处处可学，因而要求教育综合改革必须将正规教育与非正规教育通盘考虑、协同处理，把学校教育、家庭教育、社会教育与自我教育通盘考虑、协同处理。第三，努力提升教育的生产性和社会性，使产学研在协同创新中达到共赢:企事业单位通过产学研协同创新得到相应的知识、技术与人才，学校通过产学研协同创新确立适应社会发展的办学方向和科研方向，并获得学校发展所需的资源，学生通过产学研协同创新增加为社会服务的意识和本领。第四，提升教育的个性化和创造性，使学生的兴趣爱好与天赋特长得到充分发展，使社会各行各业获得适合自身需要的创造性人才。第五，努力扩大教育的多样化和差异性，使教育能够培养出适合各类事业需要的有用之才，使社会用工达到动态性结构平衡，使学生能找到适合的工作。第六，努力提升教育的信息化和数字化，使学生可以随时随地搜集信息、分析与处理信息，使薄弱学校的师生可以共享优质教育信息，使社会可以共享学校的知识信息库。第七，努力提升教育的变革性和创新性，培养更多的创新型人才，使教育能够更好地适应和促进社会发展。第八，努力提升教育的开放性和国际性，使中国教育能够更好地学习、借鉴国外教育的经验教训，使中国文化发挥更大的国际影响力，使中国学生具有国际视野。第九，努力提升教育的科学性和法制性，使教育决策更加科学、民主与规范，使教育活动更符合规律、更有效，使教育管理活动更加科学、规范，使学生的受教育权利得到充分保障［13］。

通过教育综合改革推进教育现代化的过程，就是实现中国教育梦的过程，就是提升人民对教育的满意度的过程，三者是三位一体的:教育现代化是这样一种能力和特性，即实现中国教育梦、提升人民对教育的满意水平的教育力;中国教育梦的实现则是教育现代化的外在表达，是现代化教育对个体与社会的作用;人民对教育满意度的提升则是教育梦实现的自然结果，亦是对教育现代化的最终检验标准。在这种意义上讲，教育综合改革的目标从教育的内部特性角度可以表述为教育现代化，从教育对人民的作用角度可以表述为中国教育梦的实现，从“教育为民”的主观评价角度可以表述为提高人民对教育的满意水平。

七、以制度创新增长极原理为理论根基

制度创新增长极原理是国家综合配套改革的理论根基，亦是教育综合改革的理论根基，因为教育综合改革是国家综合配套改革体系的一部分，嵌套在国家综合配套改革的结构之中，与国家综合配套改革是一种同构关系，二者都认同佩鲁的增长极原理:“增长并非同时出现在所有地方，它以不同的强度首先出现在一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个区域发展产生影响”［14］，都试图以此为基础形成符合中国特色的制度创新增长极理论:

第一，教育发展的动力来源于制度创新。制度创新是国家综合配套改革的本质，亦是教育综合改革的本质:教育综合改革与国家综合配套改革的目的是一样的，都是为了寻求更有效的制度安排，来解决我国当前社会发展所存在的深层次的根本性问题，从而推动社会的发展［15］。所不同的是教育综合改革主要限于教育领域，希望借助教育体制的创新，去解决当前中国教育领域所存在的深层次问题，去解决制约当前中国教育发展的根本性矛盾，从而推动中国教育发展的真正转型升级，而国家综合配套改革则试图通过制度创新推动整个中国社会发生结构性转换、升级。

第二，教育发展的方式在于培育教育制度创新增长极，并借助其示范作用来推动教育的整体发展。国家设立教育改革试验区或实验单位的根本目的并不是纯粹为了教育制度创新，尽管教育制度创新构成了教育综合改革的本质，而是为了通过教育制度创新推动中国教育事业获得飞跃式发展:通过这些教育制度改革实验区或试验单位的“先行先试”进行教育制度创新，使试点成为教育制度创新增长极，并探索与利用教育制度增长极的空中扩散机制，实现教育事业的结构性升级换代。这一点与国家综合配套改革是同构的。

第三，教育综合改革的三个基本任务。一是建立教育制度创新增长极。国家实施教育体制改革的首要任务在于培育教育制度创新增长极。为此，必须从整体上精心设计教育体制改革项目和试验区:在积极申请者中选择具备良好自然禀赋与经济社会基础，同时具备对我国当前教育改革所遇到的重大问题进行试验所需条件的地区或单位作为试点。这样做，不但增加了试验成功的几率，更主要的是能够更好地将试点培育成教育制度创新增长极，从而发挥其示范带头作用。二是探索并利用教育制度创新增长极的空间扩散机制，发挥其对周边地区或单位的扩散效应，弱化其极化效应，从而使周边地区或单位能够通过学习与应用来自教育制度创新增长极的制度创新来共享改革红利，促进自身发展。三是探索并形成“循环制度创新机制”，使周边地区或单位在学习与应用教育制度创新的同时，将应用情况反馈给试点，从而为试点进一步的制度创新奠定良好基础，并最终在试点与周边区域之间形成“制度创新→学习应用→反馈→再创新→再学习→再反馈……”的良性循环机制，以促进试验点与周边区域的共同繁荣［16］。

［1］ ［4］［8］曾天山.中国教育改革进展报告2012［M］.北京:教育科学出版社.2013:17.27.40.

［2］ 钟秉林.加强综合改革平稳涉过教育改革“深水区”［J］.教育研究，2013，(7):4－6.

［3］ ［9］［15］［16］郝寿义.国家综合配套改革试验区研究［M］.北京:科学出版社.2008:13.35.161.161.

［5］ 吴康宁.理解“深化教育领域综合改革”［J］.清华大学教育研究，2013，(1):6.

［6］ 顾明远.教育的国际化与本土化［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2011，(6):123.

［7］ 国家教育体制改革的突破口已确定——国家教育体制改革领导小组办公室负责人答记者问［J］.人民教育，2010，(9):24.

［10］ 叶澜.当代中国教育变革的主体及其相互关系［J］.教育研究，2006，(8):3－4.

［11］ 吴康宁.教育改革成功的基础［J］.教育研究，2012，(1):28.

［12］ 张学文，李姝辄.从民生论层面着眼推进教育综合改革:党的十八大报告“努力办好人民满意的教育”解读［N］.中国教育报，2013－03－15(6).

［13］ 顾明远.实现教育现代化的宏伟蓝图——学习贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》［J］.北京师范大学学报(社会科学版)，2010，(5):5.

［14］ 林元旦.增长极理论及制约因素分析［J］.鲁东大学学报(哲学社会科学版)，2007，(9):109.