观念变量塑造下的农民工教育政策探析——基于历史制度主义的视角

张 浩

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

观念变量塑造下的农民工教育政策探析
——基于历史制度主义的视角

张 浩

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

农民工；教育；政策；观念

固化的观念成为一种社会规范，体现在政策制定、实施、监督、评估的全过程中。农民工教育政策在城乡有别观念的影响下，已经形成了不利于城镇化和农民工市民化的固有的均衡。分析农民工教育政策中的观念状况和观念引导下的行为，有助于寻找打破原有均衡，建立适应社会发展需要的新均衡的途径与方法。

观念常被看作是一种思想、文化因素或者心理因素。与观念联系密切的是各类社会生活中的惯例与习俗，人们接受某些观念，按照某些观念决定如何行动，并且评价周围人的行为，观念事实上成为不成文的规范。盖伊·彼得斯认为，观念是历史制度主义的一个核心因素，结构向当前或未来的制度成员“推销”观念的能力对于塑造结构与行动者的联结至关重要［1］。目前，我国农民工超过2.5亿，其教育一般被简单地以技能培训替代，除了经济发展、解决就业需要之外，观念作为明确的变量，发挥了重要的自主作用，强化了政策与行为的原有路径。在农民工教育现实中，形成了“观念、政策、行为”三者相互作用而固化了的循环，发现和打破这种循环，建立新的均衡，有助于解决农民工城市融入等难题。

一、观念与政策

制度是左右政策制定的重要因素。历史制度主义学者重新发现了制度的作用，他们在讨论制度对政策的影响时，注意到了观念变量的作用，认为观念与制度密切相关，甚而是制度的一部分，是一种“非正式的规则”。“这里所说的规则，包括惯例、程序、协议、职责、策略、组织形式以及技术等……还包括信念、榜样、符号、文化及知识等……行为受到这些文化格言或社会规范的限制约束，这是经验性社会科学所观察到的常识。”［2］例如在中国农村，女性的地位不如男性的观念仍然存在，这使不少女性在参与政治活动中仍然处于弱势，在涉及自己利益的方面，如受教育、参加选举等方面仍未达到“自觉”状态，或者周围固化了的观念未给予她们足够的重视。因此，本文把风俗、习惯、一个组织内非“工作规程”的潜在规则、意识形态等涉及人的观念的内容视作制度的一部分，以帮助厘清复杂的政策过程。在很多政策的制定过程中，不得不考虑观念的影响，或者顺应某些观念，或者考虑某些观念有可能给政策执行设置阻力，从而防止政策失败。

二、观念变量对农民工教育政策的积极影响

当前的农民工教育政策是从促进经济发展和维护农民工生存权中形成的，体现了原始的、客观的社会需求，该逻辑起点首先使其受制于经济发展中的制度规范，亦取得了相应的效果。

首先，经济导向的农民工教育政策促进了经济增长。由农民成为工人是农民工的身份转变过程，农民适应农业生产的方式，拥有农业生产的技术，但在最初进入工业领域时，其最直接的欠缺之处就是工业生产技术。在经济发展的硬约束中，这种观念逐渐固化，从而成为农民工教育政策主要以技能培训政策的形式出现并不断得到强化。技能培训为主的农民工教育政策在推动经济发展的社会进程中的确发挥了难以替代的作用，从这一点上来说，以技能培训为主的农民工教育政策很大程度上达到了其政策目标。

其次，就业导向的农民工教育政策改善了农民工的生存状况。解决农民就业问题，是农民工教育相关政策条文中经常出现的观点，曾经一个较长时期，农村存在大量富余劳动力的现实，使通过技能培训解决农民就业问题成为政策的重要目标。诸多调查证明，接受过技能培训的农民工比未接受过技能培训的农民工取得了明显的更高收入。农民工需要技能培训的思维定势也逐渐形成，这种观念不断强化了农民工教育政策以技能为主导的倾向。

第三，经济发展和生存条件改善为发展农民工教育提供了物质基础。经济的发展、技术的进步和农民工技能水平的提高，进一步解放了农民工生产力，使其在有限的劳动时间内创造了更多的价值。单位时间劳动成果的增加提高了农民工收入水平，为其劳动时间的减少创造了物质上的可能。农民工可能拥有更多的时间和资金享受生活、接受教育，包括根据个体兴趣有选择地进行知识性的学习，自觉、自信地进行法律、道德、政治参与层面的学习，以及为了维护社会关系和得到更和谐的社会关系所进行的城市生活方式和技巧等诸多方面的学习等。

三、观念变量对农民工教育政策的消极影响

观念作为一种固化了的规范，一种不成文的制度，在如何影响政策选择方面，能够限制行为的方向、通道和选择，为所有参与政治活动的行动者提供运用权力、建立联盟、发挥组织优势、实现政治目的的机会［3］。农民工接受技能培训后提供了大量工业生产和城市发展所必需的劳动力，他们逐渐脱离农村社会而长期在城市工作、居住、生活，生产方式的发展引起社会关系的变化，技能培训主导的农民工教育政策难以适应这种变化，从而出现了观念固化之后的行为困境。“制度塑造政治行为者追求特定目标的方式和在行为者之中构造结构性权力关系的方式，是通过赋予某些人以特权而将另外一些人置于不利地位的。”［4］我们可以在农民工教育政策实施过程中观察利益相关方是如何在观念的指导下行动的，以及这些行动如何使农民工在接受教育方面处于不利地位的。这些利益相关方包括政府、企业、社会组织、农民工个人、农民工家庭、社区等。

第一，政策制定主体权力配置固化。政府通过教育政策来推行政治理念，施行教化功能，引导政治行为，从而塑造了教育应该由政府主导的现实及观念。这一观念的形成有正反两方面的影响：一方面，有利于坚持在教育政策中发挥政府强有力的推动作用，有可能在某种程度上保证教育的公平与效率；另一方面，政府主导客观上减少了社会参与教育或者行为者自主受教育的能动性。政府主导的观念在农民工教育政策的制定与实施过程中，成功参与了政策的塑造，体现了观念的制度特性。经验中形成的政绩观也影响了农民工教育政策的制定，一旦在技能培训上取得政绩，那么这个方面就有可能成为持续追求的目标。政绩观导致了政策制定和实施中的惯性，成为制度路径依赖特征的一部分。基于政府的“自利”性，农业、科技、人社、教育、共青团、妇联等部门或组织各自做出有利于政绩的行为。但同时，在解决整体性的问题时，其职能又无法给予足够的支持，现实中形成了多部门都在关注农民工教育，但每个部门都只能做到一些“点”上的示范性工作。权力结构的固化不仅仅是一种行为定势，也形成了一种观念定势，它限制了权利配置随着社会现实变化的可能性，并不断加深这种限制，使政策的路径依赖特征更加鲜明。

第二，政策目标群体权利地位固化。农民工长期生活在城市，使其难以行使身份归属地的权利，户籍在农村，又使其无法行使居住地的权利，始终摆脱不了自己是“农村人”的观念。城市社会关系与农村社会关系的明显不同，使农民工缺少在城市行使权利的基本习惯和能力。农民工的身份与生活区域上的矛盾，使其行使民主权利摇摆在农村和城市之间，权利在无从行使和无法行使之间。农民工逐渐接受了“技能培训—就业生存”模式，难以意识到自己除了需要技能培训外还需要有利于全面发展的教育，难以正确表达自己的诉求，无法对教育政策提出自己的观点。但新生代农民工的想法已经开始转变，他们更愿意把自己当作工人或城市市民。对于他们来说，技能培训政策已无法替代教育政策。拉丁美洲的贫富分化、城市贫民窟和近年来欧洲一些国家的移民后代的街头骚乱都给我们在城市化进程中处理好农民工问题以强烈的提示，他们很难永远满足基本的生存保障，融入社会的诉求和行动将日趋强烈，农民工群体权利地位的固化使其处于权利行使的不利地位，而农民工教育政策的技能培训导向强化了这种不利地位。

第三，政策受益方社会责任弱化。当前的社会态度在对待农民工的问题上存在诸多矛盾。大量的农民工在城市工作，为城市第三产业带来了活力，也解决了城市生活很多基本问题，缺少农民工的城市几乎难以正常运转。同时，社会却选择性地忽视农民工的存在。农民工的权益、道德、情感、城市生活技能等问题，依靠农民工自身的力量难以解决。城市社会采取对农民工宽容、尊重、扶持、爱护的态度是改善农民工城市生活条件的前提，城市社会有责任、有义务为农民工更好地在城市生活提供必要的知识和经验方面的条件。大量劳动密集型企业的发展尤其离不开农民工的劳动，但企业在必要的生产技能培训之外，对农民工的支持偏少，除了生产必需的技能培训和团队精神外，农民工很少能从企业获得受教育的机会、资金和时间支持。企业认为用工付薪理所当然，因而忽视了企业应有的社会责任，而农民工似乎也“习惯”并接受了企业的思维方式。但近年来时常见诸媒体的自杀、群殴等极端事件即从反面说明了问题。农村社会虽然由于农民工带回了大量资金而得到前所未有的发展，农村面貌大变。但对于长期生活、工作在城市的农民工来说，农村社会已经不具有对农民工开展教育的机会、能力甚至动力。企业、农村与城市社会的责任在农民工教育方面显然被弱化了，甚至基本未承担什么有意义的责任。

四、观念变量下的农民工教育政策调整

第一，回归执政理念，改革行政权力结构。自1954年宪法明确规定中国“人民民主”的国家性质以来，中国共产党以不同的形式坚持实现“人民主权”。从第三代领导核心开始，中国共产党提出了一系列执政理念，如“始终代表中国最广大人民的根本利益”、“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，在注重保护人民基本生存权利的同时，更加注重保障人民全面发展的权利，为我国公共政策的制定与实施定下了基调。现行《宪法》规定：“中华人民共和国公民有享受教育的权利”；“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才”。我国《教育法》规定：“国家实行职业教育和成人教育制度。各级人民政府、有关行政部门以及企业事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育”。可以说，农民工教育必须以技能培训为主，而农民工教育不包括促进发展的形式并未被任何执政纲领或法律文献规定。农民工教育政策为何偏离了执政理念的方向，与经济导向下的行政部门权力配置密切相关。农民工教育政策由多个政府部门分别制定和执行。如农业部、人力资源和社会保障部、科技部、国资委、教育部等，除教育部以外的部委均为与经济发展关系极其密切的部门，其出台的农民工教育政策内容均以技能培训为主，受此环境的影响，即使教育部出台的针对农民工的教育政策，也以职业教育服务农民工技能培训为主。在经济已经获得长期快速增长的基础上，城镇化、农民工市民化、新生代农民工问题已对农民工教育政策回归原始执政理念提出了要求，通过促进农民工的全面发展解决社会现实问题，是农民工教育政策调整的方向。农民工教育政策的导向成功调整，离不开行政部门权力配置的重构，应由专门部门统筹负责农民工教育政策。通过行政部门权力调整填补执政理念与具体政策之间的“裂隙”，才可能保证政策导向的顺利转变。

第二，强化权利意识，保障农民工受教育权。社会上有一种流行的观点认为，农民工文化素质较低，尚不具备行使民主权利的能力，尤其是在城市政治生活中行使民主权利。但对何时、什么条件下以及如何使农民工具备行使民主权利的能力却少有研究。这种观点至少有两个误区：一是农民工素质低，不是其身份上先天固有的，而是后天条件缺失导致的，农村教育条件总体较差，是农民工综合素质低的主要原因，在这一点上，政府负有资源调配的责任；二是农民工素质低导致行使权利能力弱，不应等待其素质“自然”提高了再行使权利，政府需要采取有针对性的补偿措施帮助其维护权利和提高行使权利的能力。李普塞特认为：“教育多半可以开阔人的视野，使他能理解宽容准则的必要性，阻止他皈依极端主义学说，提高他在选举时作出合理选择的能力”，“如果我们不能说明教育的‘高’水平是民主的充分条件，那么可供利用的证据表明，它近乎是民主的必要条件。”［5］杜威指出：“由于民主社会实现了一种各种利益相互渗透并特别注意不断进步或不断调整的生活方式，这使得民主社会比其他各种社会更加关心审慎的和有系统的教育。民主不仅是一种政府形式，它首先是一种共同生活的方式，是一种共同的交流和分享经验的方式。”［6］农民工教育政策的调整就应当做到通过向农民工提供更充分的教育条件，使之具备享受政治民主的基本能力，可以享受“共同生活的方式”，农民工教育政策的调整不仅是农民工文化知识的增加和生产技能的提升，未来农民工教育的开展应当注重农民工政治参与意识、参与能力和参与水平的提升，更好地保障农民工行使权利，维护权利。

第三，转变社会观念，引导社会行为。如前所述，在农民工走入第二、第三产业之后，企业、农村社会、城市社会均成为受益者。城市社会作为农民工的需求者、使用者、吸纳者，社区作为城市农民工最基本的生活区域，应为帮助农民工尽快适应并热爱城市生活从而真正成为新市民创造必要的氛围和物质条件。媒体应在全社会营造有利于农民工接受全面教育的舆论环境。企业对农民工教育的投入是具有外部性的，因此企业缺乏积极性。显然，这样的外部性在多大程度上存在，是现在的企业间的“制度”决定的，并且，它能在多大程度上得到控制，以减少企业的利益外流风险，是由是否有良好的“制度”调适决定的，政策恰恰应该在这方面体现调适能力。用工企业和城市社会对农民工的教育问题有很大责任和义务，首先应该改变自身观念，把农民工视作平等的群体，并落实在操作层面。高校是开展教育活动的重要基地，社会第三方组织拥有非政府手段调配资源的能力，他们都是重要的社会力量，因此，农民工教育政策应有针对性地充分发挥社会力量的作用。但在我国政策制定方面，权力分配事实上倾向于行政机构，社会力量的主动性和组织能力都尚有欠缺，因此，政府在制定农民工教育政策过程中，应该充分考虑到城市社会、企业等在农民工教育中的责任和义务，通过政策设计调动其积极性。

目前，也有一些有利于完善农民工教育政策的观念出现，比如呼吁社会改变对农民工的称谓等，学术界也不断提出农民工教育问题，但均尚未转化为政策内容。将观念的改变融入到农民工教育政策的制定过程中，是观念制度化的过程。政策制定应充分考虑观念的存在，而观念通过政策成功实现制度化，则有助于执政理念的落实与深化，有利于解决政策与现实脱节的问题。

［1］［美］盖伊·彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民、段红伟译，上海世纪出版集团，2011年版，第79页。

［2］［美］詹姆斯·G·马奇、［挪威］约翰·奥尔森：《重新发现制度：政治的组织基础》，生活·读书·新知三联书店，2011年版，第21页。

［3］刘圣中：《历史制度主义：制度变迁的比较历史研究》，上海人民出版社，2010年版，第8页。

［4］［美］凯瑟琳·西伦、斯温斯·坦默：《比较政治学中的历史制度主义》，《新制度主义政治学译文精选》，天津人民出版社，2007年版，第143页。

［5］［美］李普塞特：《政治人：政治的社会基础》，上海人民出版社，2011年版，第27页。

［6］［美］杜威：《民主·经验·教育》，上海人民出版社，2009年版，第80页。

The Analysis of Notions in Education Policy of Migrant Workers

ZHANG Hao
（School of Government，Peking University，Beijing 100871，China）

migrant；education；policy；notions

Solidified idea has become a social norm，the whole process is reflected in policy formulation，implementation monitoring and evaluation.Because of the difference in urban and rural areas，Migrant workers education policy has formed an equilibrium which is not conducive to the urbanization and the citizenization of migrant workers.Analyzing the state of notions and behavior under the policy of migrant workers could help us break the original balance，and seek new approaches and methods to establish a new balance.

G725

A

2095-5170（2014）02-0129-04

［责任编辑：魏善玲］

2014-01-27

本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目“当代中国的信仰体系与政治发展”（项目编号：13JJD810001）阶段性研究成果。

张浩，男，江苏沛县人，北京大学政府管理学院博士研究生，中国教育科学研究院副教授。