反腐模式转型之社会向度——基于多元治理视角的理解

丛玉飞

（吉林师范大学管理学院，吉林 四平 136000）

腐败已成当前中国的切肤之痛，反腐关乎广大民众福祉的提升、改革的成败及国家未来发展的走向，更是与新一届中央领导集体所倡导的“中国梦”理念息息相关。反腐倡廉既需总结和借鉴以往反腐经验，又需依据我国转型期急剧社会变迁与时俱进。

一、模式嬗变：我国反腐模式的历史考察

回顾我国政府反腐工作开展的历史进程及反腐模式研究的既有成果，主要关注点在于建国之后相继出现的反腐模式。总的说来，建国至今，我国在反腐模式探索的道路上相继出现过“运动反腐”、“权力反腐”和“制度反腐”等反腐模式。

对于“运动反腐”模式的产生与推进，总的来说，和革命战争时期的整风运动以及十年文革时期的群众运动密切相关，这种反腐模式适应了当时阶级斗争及群众运动的需要，是特定历史阶段的产物。政党主导与群众参与相结合是该模式的主要特点。如果仅从反腐效果来看，利用大范围、大规模的群众运动治理腐败的成效是十分显著的（如三反、五反、四清运动），但易出现运动扩大化倾向，一旦失控易于引发社会动乱。正如学者所言，“运动反腐”虽能取得立竿见影式的效果，但运动的情绪化和时限性往往造成冤假错案，反腐的持续性和长期性效果不佳。可见，其危害性也较为明显。[1]

1978年改革开放，以经济建设为中心的主导思想结束了“阶级斗争为纲”的政治路线，广大民众的思想价值观渐趋理性，但各种新的腐败之风迅速滋生蔓延，尤其是经济领域的腐败值得高度警惕。针对这种情况，领导权力意志在反腐过程中发挥了重要的正功能，形成了以权力为主导进而制衡各方关系的反腐模式，“权力反腐”模式得以产生。这种模式相对于“运动反腐”模式而言，具有一定“拓续”意味，适应于我国从计划体制向市场体制的转型阶段，与该时期新出现的腐败现象密切相关，所产生的积极影响毋庸置疑。但在该模式下，由于权力制约关系调整会涉及众多因素变动，使得治理成效并不能立时显现。另外，领导权力意志的推动作用强于制度性因素的影响，其所蕴含的人治色彩不利于反腐建设的深入推进。

中国共产党第十四次全国代表大会为反腐模式从人治向法治转变提供了良好契机。此次大会提出：“在改革开放的整个过程中都要反腐败，把端正党风和加强廉政建设作为一件大事……廉政建设要靠教育，更要靠法制”[2]。之后的反腐倡廉建设均围绕这一思想展开深入实践。胡鞍钢认为，十四大以后我国在廉政制度方面开始进入“制度深化”时期。[3]王丛虎则是把这一时期看成是我国反腐败逐渐走向成熟的时期。[2]由此看出，“权力反腐”模式明显的弊病使得“制度反腐“模式适时出现，并逐步在实践中加以推行。“制度反腐”模式相比先前的两种模式，其进步性和优越性显而易见，这一反腐模式应是我国持续推进反腐建设长期坚持的路径选择。然而“制度反腐”模式从形成到施行，在系统性、规范性、可操作性和制度执行力等方面一直为人诟病，这就需要在现有模式基础上不断挖掘新元素，推进反腐模式创新和转型。

以上对于反腐模式变迁的历史考察表明，每一种模式的产生都与当时社会各阶段发展的实情紧密相连。因此，一方面，已有各反腐模式的合理因素和经验需要我们在反腐过程中加以借鉴；另一方面，在理论和实践上深入推进反腐模式的转型和建构需立足于当前中国社会发展的现实，对反腐模式加以反思和创新。对于处在改革关键期的中国社会而言，各种新情况、新问题时刻考验反腐大局，社会力量的兴起对于反腐建设的深刻影响不容忽视。

二、社会向度：新型反腐模式的“社会”嵌入

从当前社会发展与反腐局势的实际情况来看，现有反腐模式需要适应社会现实和实践发展谋求转型。改革开放至今，社会力量日益兴起和壮大，不断冲击着传统的国家与社会关系。在国家与社会的频繁互动之中，公民自主参与意识空前觉醒，各种社会组织蓬勃发展，信息网络日渐普及导致网络力量迅速崛起。一个显著的影响是：国家的治理理念正悄然转变。在“社会国家化”向“国家社会化”转化的过程中，社会空间得到空前拓展，政府开始考虑并着手把一些事务和权力逐步让渡于社会，鼓励公民和社会组织积极参与社会治理，新型的国家与社会关系正日益萌生并逐渐成形。在此背景下，多元治理理论为我国反腐模式转型提供了重要指导和富有新意的理论借鉴。

在多元治理理论框架下，公共权力的组织载体就不应是政府组织的一家独大，而应从政府组织一元主体向多元主体转变。此时，通过自上而下的命令结构的传统模式对公共事务进行管理已不合时宜，代之而起的是政府组织、社会组织与公民同心合作、集体协商及共同决策。因此，不仅需要社会自治力量来协助政府进行社会治理，而且应是政府与社会自治力量一道进行治理。这种治理不再是以政府为中心而由社会自治力量辅助的治理,是政府与社会自治力量的“合作治理”。[4]也就是说，运用多元治理理论视角对我国当前反腐模式加以分析，以“社会”的嵌入为突破口，对社会力量的参与进行深入考察，力求促进反腐模式的转型与创新，其对于建构国家廉政体系，继续推进当前反腐工作意义深刻。

如果仅就社会力量在当前中国的发展而言，一方面,“国退民进”的过程中社会组织得到了大幅发展的、宽松的制度环境，各种类型社会组织蓬勃兴起，公民社会开始萌芽、发育并成长，政府逐渐向社会放权，社会力量借机崛起。另一方面,当前社会思想的多元化使个体的异质性不断增强，其所孕育出来的社会自主性日益壮大，这就间接影响到广大公众反腐意识的觉醒，尤其是互联网的普及和通讯技术的飞速进步更是创造出了新的反腐空间。网络公共空间的出现使社会公众获得更为开放的表达意见、交流想法及参与实践的窗口。受其影响，由民众自发组织和主动参与的反腐行为逐渐增多，网络反腐在当前所起的正面作用越来越大。再者，随着当前社会公共空间的拓展趋势越来越明显，公民积极参与公共事务的自主参与意识及公民精神日趋强大，这是社会力量崛起乃至成熟的根本，也是社会力量嵌入到反腐倡廉的过程中，实现反腐模式再次转型的最根本的力量之源。

基于此，按照多元治理的理念，对于反腐模式转型的社会向度的理解应主要从三个方面加以解读：第一，从反腐主体来看，观照中国现实，多元治理视角下的现代国家廉政体系建设中，政府及其部门扮演重要角色、发挥关键作用的同时，仍然需要社会组织、私人部门、媒体、公众和反腐行动者等社会力量的广泛参与和积极配合。但现阶段中国反腐体制主要仍是片面依靠专职的党政机关和部门的力量，社会力量并没有被充分纳入到反腐败斗争的组织体系中去，社会广泛参与的局面亟待形成。所幸的是，当前中国社会各种新兴社会力量正渐次崛起，如新闻媒体、网络、社会组织等不断成长，这对于引导社会力量参与反腐，进而形成腐败治理的多元主体参与的良好局面无疑具有正面的推动作用。不仅如此，在反腐政策实施的过程之中，仍需上述多元主体的共同合作，在重要而关键的问题上主动协商、互通有无，进而保证反腐政策的顺利施行，充分发挥所制定廉政政策的正功能，以提高反腐实效。

第二，从反腐手段来看，腐败治理的进程快慢与腐败治理手段的成效高低之间的关联尤为显著。多元治理的视角之下，参与反腐的治理主体是多元的，如官方角色主要包括法院、检察院、纪检监察机关、审计部门、人大等，非官方角色主要有网民、企业经营者、社会组织、社团等。反腐实践过程中，众多反腐治理主体的多样化特点将直接引致腐败治理手段的多元化。进而言之，腐败治理过程中所衍生的多元化手段并不是互斥的，而应是互补的。仅以“网络反腐”而言，近年来出现了庞大的网民群体，QQ群、网络论坛、微博、专业性反腐倡廉网站等新兴媒体正成长为重要的反腐力量。网络热词“表哥”、“房叔”、“房婶”及“坑爹”等词的背后揭露的是意想不到的腐败案件。网络的逐渐普及必然使网络反腐空间日益扩展。同时，网络反腐所形成的扩散效应必将促进网络反腐力量越来越壮大。在这个意义上，如果能最大限度降低网络的负面影响，把“网络反腐”看作是对现实反腐缺陷的一种弥补，其所起的正面作用就是非常巨大。李成言认为，目前社会力量喜欢利用网络反腐，因为利用网络不但有利于保护自己，而且容易制造社会轰动效应，进而形成舆论压力，促使相关部门在反腐败上更有所作为。[5]诚如斯言，多元化反腐手段的运用对于增强反腐实效，建立有效、高效的廉政建设体系至关重要，如若对其加以正确而理性的运用，必将加快反腐工作进程。

第三，从反腐监督来看，社会力量的参与在廉政政策执行的监督过程中，同样需要在多元治理框架下，引导和激励社会公众、社会组织、广大网民和新闻媒体等社会力量的监督。多元治理理念的实现，需要确保社会不同的主体拥有通畅的参与渠道，核心环节就是主要对廉政政策执行、官员廉洁自律、政府廉洁行政三方面状况的有力监督。这种监督既包括权力结构内部的监督，也包括权力结构外部的监督，即社会监督。将社会力量引入反腐工作之中，鼓励各种社会力量参与防治及惩治腐败，可以使国家机构的行为置于广大公众视野之下，接受公众的监督，从根本上起到预防腐败的效果。并且，外部监督主体通常来讲往往不具有紧要的利益关联和密切的社会关系网，鼓励他们加入到反腐实践之中，对于在一定程度上摆脱和消除利益、关系、权力对各方社会力量的消极影响有极大助益，同时还会为廉政政策的有效推进，促使社会力量参与监督，以取得高效反腐提供保障。

三、实践考量：新型反腐模式的“社会”取向

国家预防腐败局发布的《2011年工作要点》中就已首次明确提出要“引导社会力量有序参与预防腐败”。[6]但是由于当前中国社会建设发展步伐相对滞后，社会力量虽得到不断扩展却仍很薄弱，还无法真正有效地承接政府部门让渡的管理权能，从而成为引起腐败现象易发、频发的重要原因。例如，从社会力量自身发展来看，当前社会组织如雨后春笋般大量涌现，但社会组织发展缺乏独立性的问题仍然较为显著，存在很大程度的“政社不分”现象，致使一些社会组织沦为滋生权力腐败的温床。由此可见，政府权力过于集中，社会力量无法实现充分自治，是腐败现象屡屡发生的重要根源之一。社会组织自身的特点和功能的发挥能有效减控官员权力设租、寻租的机会，一定程度改变政府权力过于集中的状况，提升社会参与自治的能力，根本上遏制腐败滋生。所以，推进反腐倡廉建设，注重发挥社会力量的作用的过程中，对社会组织所具有的正功能应予以高度重视。与政府部门明显不同的是，社会组织孕育、植根并发展壮大于民众的社会生活之中，天然的亲和力使得社会组织更容易贴近民众的日常工作、学习和生活，所传播的反腐倡廉的理念更易被广大民众所认可和接受，在强化民众廉洁意识，培养民众廉洁习惯，抵制官员腐败行为等方面的作用是不容忽视的。在我国加入的《联合国反腐败公约》的第13条规定中就指出，各缔约国均应“推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识”。[7]因此，要强化社会组织的反腐倡廉功能，培育扶持社会组织健康发展已势在必行。

社会力量参与反腐的另一重要构成来自于网络，网络反腐作为一种新兴的反腐手段，借助高科技、高效率和低风险、低成本的优势，现已成为民众参与反腐倡廉建设的重要途径。十八大后党中央对反腐工作空前重视，这为网络反腐的进一步完善提供了契机和挑战。总体而言，网络反腐利大于弊。具体说来，网络反腐在反腐过程中所形成的优势是极为明显的：网络具有广泛性和便捷性、自由性和开放性等突出特点，能够形成一个人人可以参与的扁平化的舆论场，网民之间的网络参与互动往往会引起网络舆论的集聚效应，进而迅速引发整个社会的关注和民众的普遍响应。这对于防腐、反腐、治腐，提升廉政实效均具有不可估量的正向作用。但网络反腐的确存在不可规避的弊端，如因为网络反腐手段的隐秘性和不公开性，有可能侵犯他人的隐私权、有可能成为不法分子打击报复的工具等。又如，网络反腐主体良莠不齐的特点将导致网络反腐行为难于控制，一旦失控便可能危及个人、集体的合法权益和国家安全。因此，加强政府对网络反腐合理必要的管理和引导，建立健全规范有效的网络反腐制度，最大化提升网络反腐正能量，进而确立专门化、规范化、法治化、高效化的网络反腐制度迫在眉睫。要实现这一目标，需要政府与网民、官方与民间反腐力量的紧密互动与合作，形成政府、社会、网民的联合体，使三者之间形成反腐合力，共同对腐败现象进行防范、监督和治理。

值得注意的是，公民社会在有效地制约和监督公共权力的滥用，深入推进反腐倡廉建设中的作用举足轻重，而中国的公民社会呈现发育晚、不成熟的特点，其在经济社会的发展过程中尚处于相对弱势的地位，因此，在现实社会政治权力的运转体系中，公民社会在市场和国家之间的互动中产生的影响是非常有限的，在各种政治经济活动中，公民社会往往面临被绕过或忽视的尴尬处境。因此，中国必须充分重视和大力发展公民社会，进而形成“国家——社会——市场”三元互动框架，使社会力量能在反腐倡廉的建设中真正有效地发挥应有的功能。[8]

总之，反腐倡廉不能也不是单纯由政府包办，而应充分调动和发挥社会的力量，推动公共部门以外的民间社会积极参与到反腐战役之中，开展廉政文化建设，培育良善的公民精神，营造廉洁的生活氛围，树立文明的社会风尚，使反腐制度与反腐行动在广泛听取和顺应民情民意的基点上得以统一，以期推进反腐倡廉建设渐次深入。

[1]郝建臻.新中国反腐之路的转变[C]//新中国党风廉政建设60年理论研讨会.新中国党风廉政建设60年理论研讨会论文集.北京：中国监察杂志社，2009.

[2]王丛虎.中国政府反腐败30年[M]//张成福,孙柏瑛.社会变迁与政府创新.北京:中国人民大学出版社,2009.

[3]胡鞍钢,王绍光,周建明.第二次转型:国家制度建设[M].北京:清华大学出版社,2009.

[4]张康之.走向合作治理的历史进程[J].湖南社会科学,2006(4)：31-36.

[5]李松.民间反腐：突破与缺憾[J].瞭望新闻周刊,2009(25)：10-12.

[6]彭美，孟卫刚.国家预防腐败局首提社会力量参与防腐［EB/OL］.（2011-01-29）[2014-3-16]http://epaper.oeeee.com/A/html/2011-01/29/content_1289881.htm.

[7]刘勇.联合国反腐败公约［EB/OL］.（2006-10-13）[2014-03-16]http://review.jcrb.com/zywfiles/ca55842.html.

[8]兰荣禄.论党的纯洁性与廉政风险防控机制建设的关系——基于改革关键期应对风险社会的视角[J].四川理工学院学报：社会科学版，2013(6)：65-69.