上海大型居住社区居民自治研究——以松江新凯家园社区为例*

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(华东政法大学 政治学与公共管理学院,上海 201620)

上海郊区大型居住社区的建设是上海城市发展过程中的战略性选择。随着大量市区人口和外来人口的不断导入,大型居住区基层居民自治,特别是社区服务与管理面临着严峻的考验。如何广泛调动居民自我管理、自我服务的积极性来推动城市社区居民自治,如何增强迁入居民对新居住区的认同感和归宿感是一个值得思考的问题。

一、问题意识:大型居住社区的基本概况

松江区新凯社区是上海市大型居住社区之一,也是上海市试点经适房小区和大型保障房居住社区,小区建成于2010年3月,居民来自徐汇、闸北、长宁、黄浦、松江等区。截至2013年12月,该社区入住居民5 435人,其中常住居民3 525人,流动人口1 910人。

(一) 大型居住区社区组织的逐步建立:社区自治活动的开展

1 社区居民委员会 在20世纪90年代末,社区治理的“上海模式”已经闻名于国内。其主要经验是“两级政府、三级管理”,将上级政府的权力下放,向“小政府、大社会、大服务”迈进。经过多年的社区建设,在上海基层党政组织中,逐步摸索出“四级网络、五级楼组”的社区治理的路子,将居民委员会看成一个网络,具体有的事务可以落实到每一栋楼组。

基于泗泾大型住居住区房源和住户的特殊性,该社区的第一届居民委员会未能实现属地化选举。2010年10月,新凯二村第一届居委会在泗泾镇政府的指定和协助下成立,其工作经费全部由泗泾镇政府全部承担。这些社区居委会工作人员不是从社区居民中产生,在某种程度上来讲,可以算得上是基层政府的工作人员。这个阶段,社区居委会的工作主要是为居民进行入住手续,调解邻里纠纷,组织各类社区活动,促进居民社区融合。2012年6月,第二届社区居委会经过居民代表选举产生,然而居委会成员的候选人却是在基层政府指定的工作人员,而由社区居民投票产生,选举产生的社区居委会主任兼任社区党支部书记。此时,社区居委会的工作除了继续承担社区居委会的应有职责之外,另一个重点就是挖掘社区“能人”培养其参加社区公共活动的能力,为居委会实现属地化选举做好准备工作。2013年5月,新一届社区居委会在第二届社区居委会任期内进行属地化选举,由居民代表从社区居民当中选举产生新一届居委会主任及社区居委会委员,社区居委会主任不再兼任社区党支部书记,逐步实现了社区自治中社区居委会与党组织关系的规范化。目前,居委会针对社区特殊人口构成,将其职能定位于社区自治与社区服务。通过开展一系列社区活动,来加强社区居民之间的联系,丰富居民的业余文化生活,陶冶情操,提升小区整体的文化气息和氛围,也使社区居民在相互认识相互学习中,培养良好的精神情操,增强社区居民的社区归宿感和认同感。

2 社区业主委员会 由于泗泾大型居住区作为一个新型的人口导入型的混合社区,为了保障广大居民的合法权益,经过多方努力,社区业主委员会于2011年12月成立。由一名主任和若干委员组成,业主委员会的委员代表性比较强,因为他们就是从中心城区迁入到新社区的成员。业主委员会每周二和周六由专人值班,每月召开一次联席会议。在社区实际调查中,我们发现社区居民对于业主委员会的认同感非常强烈,他们认为业委会就是代表业主说话的群众组织。同时,由于业委会办公场所就设立在社区中心区域,因而经常会收到居民所反映的意见。业主委员会作为社区的群众性组织自其成立以来,经常接到居民反映有关社区建设的各种情况以及居民自身的利益诉求。业委会经常就社区居民所反映的问题,与居委会等相关部门进行磋商,以便于为群众解决实际问题。

3 社区志愿者组织 新凯大型居住社区虽然是新兴社区,但是由于社区的特殊人口构成,其中60岁以上老年人有800多名,其中有30多户独居老人和许多“纯老家庭”,因而社区将逐渐进入老龄化社区。面对社区的新情况、新问题,社区居委会在探索大型居住社区管理模式中,不断整合社区资源,充分发挥社区老党员、老干部等人员的作用。针对小区独居老人多,该社区成立“银丝带”关爱老年人小组。这支由退休党员、退休干部、回沪知青等11名志愿者组成的队伍,以“老年人的今天就是我们的明天”为服务宗旨,在居委会对独居老人进行上门评估之后,根据老人意愿,并和子女或监护人沟通好后,就近安排“银丝带”成员,通过“一对多”或“多对一”结对形式,定期到这些人群家中为老人做一些一些力所能及的事情。另外,社区带有志愿服务性质的组织还有社区大调委员会,现有成员为社区志愿者,每天两人一班在调解室接待来电来访的居民。由社区大调委会来负责调解居民之间的矛盾,主要是因为大调委会主要由社区居民“唱主角”,因为他们本身来自于社区,能够以社区居民喜闻乐见的形式与其交流,从而产生天然的亲近感。

(二) 松江泗泾大型居住社区的特点

该社区居民多为中心城区导入的动迁安置住户和经适房住户以及外来移民的导入人口,该社区人口流动性较大,但基本趋于稳定,这是本社区区别于其他社区人口构成最鲜明的特点。目前,该社区的特点主要体现在以下几个方面。

1 泗泾大型居住社区自治过程中最鲜明的特征是“镇管社区” 结合“镇管社区”的实践经验来看,“镇管社区”就是基层政府为了适合城市社区发展的新需要,创新社会治理方式,在行政组织架构、公共服务供给、财政支持等方面与社区公共服务需求相对接,从而形成适应社区发展需要的新的社区治理机制。基于实践,类似泗泾这样大型居住区的出现,不是自然成长的,而是政府公共政策的产物,具有鲜明的行政化主导的色彩。对于“镇管社区”的利弊,学术界存在着争议,而问题的焦点是如何平衡“政府主导”和“社区自治”之间的关系。结合泗泾大型居住社区的特色,大型居住区的建设本身就是政府城市战略发展目标和公共政策实施的结果。因此,从经验上来看,大型居住社区的居民自治结合“镇管社区”的实践来进行,离开“镇管社区”来单纯讨论社区居民自治,无异于缘木求鱼。从规范层面来看,只顾“镇管社区”的行政主导式管理,而忽视居民参与社区自治则会违背城市社区居民自治的价值内涵。

2 泗泾大型居住社区居民自治过程中起有决定性的组织是社区居民委员会 我国城市居民委员会组织法规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织”。结合大型居住社区成长的实际情况,泗泾大型居住区建成初期,为了迎接住户的到来,办理各类入住手续,第一届、第二届居委会(2010年10月至2013年5月)是基层政府指定下成立的,为新居民办理各项服务事宜。鉴于各类社区组织尚未建立和健全时,居委会承担责任社区管理与服务的主要责任,并在不断摸索社区治理的有效路径。社区居委会通过开展各类活动,把居民从家里吸引出来,激发邻里情、凝聚社区情。通过走访、座谈,深入居民,倾听呼声,尽己所能,为居民解决一些实际困难。在政府主导下形成的居委会经历了两年多的社区管理工作,一是为社区居民办理各类入住手续、协调邻里纠纷、提供政策咨询服务;二是通过开展一系列社区文化活动提升居民对社区居民的归宿感和认同感;三是挖掘和培育社区“能人”,为过渡到社区居委会属地化选举而做准备。四是在基层政府的协助和指导下,扶持和培育各类社区组织。

3 社区的各类民间组织逐步建立,社区居民参与以中老年人为主体 在社区居委会成立并正常开展工作之后,在其推动下,社区业主委员会、社区大调委员会相继成立,各类文艺活动团体也悄然形成,这些组织和团体的形成为社区建设注入的新的活力。各类社区民间组织、团体的相继出现为社区居民参与社区公共活动搭建平台,社区居民可以作为在其中担任某一职务,并在其中发挥作用。在这样一个以中老年人为主要群体和少量外来务工人员为主体的社区,居民参与的活动包括社区公共文化类活动和社区公共事务型活动两大类。就这两类社区活动参与人数而言,社区文化活动的参与者远大于社区公共事务参与者的数量,而经常热心于社区事务的人群比较集中,主要是退休在家的老年人。值得注意的是,从市区不同地方迁入的老年人有许多共同的话语,在这样的情感基础之上,社区的许多民间组织逐渐成为联系和密切居民之间的关系的纽带,而且依托组织力量,这些老年人参与社区活动具有强烈的辐射带动作用。

二、现状分析:大型居住社区居民自治存在的问题

在一个由外来人口导入的大型居住社区,老年人、弱势群体占很大比例的社区,实现有效的社区居民自治不是一件容易的事情。目前社区居民自治存在的问题主要表现在以下几个方面。

(一) 社区自治中居民参与存在的问题

1 社区居民参与程度低 由于社区人口构成比较特殊,老年、退休人员居多,且主要来自上海中心城区的动迁户；同时外来人口以青年人居多,主要是来沪务工人员,他们更多关注的是工作上的问题。随着社区居民年龄的增长,其社区参与频度越高,经常参与社区活动,关注社区事务的人员中,离退休人员占大多数,而青年人的社区参与普遍较低。

2 居民社区参与意识淡薄 受传统观念的影响,很多居民群众习惯了有事找政府,从而使自己主动参与的意识不够强烈,很少考虑到发挥自身的主观能动性来参与解决社区生活中存在的实际问题。

3 居民的参与期望与参与现实之间存在明显的脱节 社区居委会在促进居民融入社区方面做了很多工作,许多居民也愿意参与社区的各项文化、娱乐、体育活动。而社区组织提供给居民参与的社区事务仅限于非政治性事务,这在一定程度上削弱了社区居民参与的积极性,甚至使有些居民对参与社区活动持冷漠态度,这些都不利于社区自治建设。

(二) 社区居委会的自治能力有待于进一步提升

目前,影响社区居委会自治能力提升的主要有两个方面的因素。一方面,由于社区人口构成的特殊性,以中老年人为主体的社区,居委会委员也成了以中老年人为主体的组织。以新凯二村居委会为例,社区居委会成员平均年龄在60岁以上。这样以来,由于年龄结构、知识结构等方面的因素,居委会成员大多难以胜任工作的要求。诚然,中老年人人生阅历丰富,善于沟通、并处理邻里矛盾,但是在信息化办公时代,其电子化办公能力往往捉襟见肘。另一方面,由于社区居委会承担了大量的镇政府下派的工作任务,政府的各职能部门的指示都下达到社区居委会这“一条线上”。由于社区居委会工作人员有限、工作精力有限,大量的事务“压下来”,而社区承担繁重的社会管理和社会服务职能,客观上要求基层政府为社区“松绑”。

(三) 社区居委会与民间组织之间存在的问题

在一个以中老年人为人口主体的大型居住区,其居委会在政府的指定下成立后,对社区各项事务进行管理。为了推动社区居民自治,居委会开始有意识地构建社区民间组织,如社区业主委员会、社区调解委员会,志愿者服务队,在这些组织初创时期,居委会主任在其中都有兼职。因此,也就是出现了这样的问题:一是社区民间组织缺乏独立性。居委会主导下成立的社区民间组织,其工作和居委会工作职能多有交叉,缺乏必要独立性,因而淡化了社区民间组织的民间性、志愿性和自治性。二是社区民间组织人员的年龄构成有待于优化。和居委会工作中面临的情况类似,社区调节委员会、社区业主委员会组成人员年龄结构相对偏大,文化程度不高,这些问题成为限制这些组织能力发挥的瓶颈。三是社区民间组织发展的资金不足。目前社区的民间组织依然处于半独立状态,并缺乏组织正常运转所需要的资金,从而导致这些组织发展动力不足。

三、路径选择:大型居住区居民自治的对策建议

(一) 推动居民社区融合与社区参与

在一个由中心城区人口导入型的郊区大型居住区内,实现有效的居民自治不是一件容易的事情。由拆迁安置户、积极适用房住户、保障房住户、商品房住户组成的社区,其人口构成复杂,是该社区区别于其它社区最为鲜明的特征。面对社区存在的复杂的问题,居委会应该首先集中力量解决有关社区居民切身利益问题,其职责在于“如何在社区建设中,既培养共同的社区意识,担负共同的责任,又能使人们按照自己习惯的方式,保持自己的活动空间,保持丰富多彩的生活方式, 保持每个个体和家庭自己的个性”[1]。为此,在大型居住区的建设过程中,通过举办各项社区活动密切联系居民之间的关系,来吸引居民参与进来,使社区居民能够感受到社区愉悦的文化氛围,加强社区居民之间的联系。随着人们社区认同逐步加深,社区融合日益广泛,这将会把社区居民参与的热情激发出来,实现从居民参与从文化参与渐进地过渡到社会参与和政治参与。简而言之,这时,社区居委会和党组织应该逐步顺应民意,“积极拓宽居民参与的渠道和途径,使居民切实地享有社区自治组织的选举权、罢免权和监督权,以及对社区事务的参与权和决策权”[2]。

(二) 提升和促进社区居委会的社区治理能力

大型居住区建成之初,在基层党政机关的推动下,社区居民自治组织从无到到有,社区的各项工作与基层政府的指示紧密相连,社区两委的活动无不呈现出强烈的行政色彩,这些都是推动社区建设的重要举措。而在社区居委会实现属地化选举之后,其职责定位应该是围绕新社区居民最为关注的问题为中心,“强化社区服务,及时了解社区成员的需求信息,并提供有效的服务,满足社区成员不断扩大和日益丰富的需求”[3]。因此,社区居委会应该根据大型居住社区这一特殊的社区人口构成来展开日常工作,围绕社区居民关注的焦点问题,服务社区建设。

第一,科学评估社区居委会班子的工作能力,适时地引进青年社区工作者,优化社区居委会工作人员的年龄结构和知识结构,弥补社区居委会工作人员精力不足、知识不足的缺陷。

第二,推动社区居委会与基层政府之间关系规范化。这取决于基层政府与社区居委会加强双向互动的力度。对于基层政府来说,需要在认真调查研究社区治理中的实际问题,从而准确定位基层政府在社区中的工作职责和功能。对社区居委会来说,需要结合社区的实际情况来把握工作重心,使得社区自治形成主体意识。

第三,更加注重统筹社区建设的全局性事务,以及社区各类社会组织之间的关系。根据社区治理中的实际情况,以优化社区服务为中心,把各大社区组织的工作出发点和工作的内容引导到社区服务中来,培养和促进社区组织参与社区事务的能力。

(三) 支持和加强各类社区组织的建设

加快培育社区民间组织,通过社区组织将来自市区不同地方的居民联系起来,充分开发和利用社区资源,调动居民参与社区建设,这是实现社区居民自治的重要途径。为此,社区居委会需要协调好以下几个方面的工作:一方面,立足于服务社区的实际情况,将社区居委会难以解决而又属于特定社区组织能力范围的事务交由社区组织来做,居委会只需要做好监督和协调工作。另一方面,整合社区组织的现有资源,培育社区组织的服务能力。社区居委会则通过促进社区各类民间组织的成长,引导居民采取自我管理的方式,服务于社区居民。此外,还需要对社区各类民间组织的核心成员进行专业培训,在相关费用上提供财力支持,使社区民间组织能够动用社区资源、整合社区力量,挑起承担社区大量社会性事务的大梁,使社区居委会从繁杂的事务性和技术性的工作中解脱出来,从而把工作重心放到引导居民自治,实现社区自我治理的工作中来。惟其如此,方能不断推动社区居民自治的自我完善和自我发展。

参考文献:

[1] 费孝通.居民自治:中国城市社区建设的新目标[J].江海学刊,2002(3):15-18.

[2] 郑卫国.从政府管理和居民自治看发展城市基层民主[J].四川行政学院学报,2010(2):40-43.

[3] 徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2001(3):5-13.