公共服务先导的城镇化发展路径

杨雅琴

（1.财政部财政科学研究所，北京 100124； 2.云南财经大学公共政策研究中心，云南 昆明 650221）

公共服务先导的城镇化发展路径

杨雅琴1,2

（1.财政部财政科学研究所，北京 100124； 2.云南财经大学公共政策研究中心，云南 昆明 650221）

上世纪90年代以来，我国城镇化实现高速发展，但城镇化发展的不均衡状态也客观存在。近年来，在地方政府竞争及投资冲动等多方面原因共同作用下，各地方政府大力投入各种类型的新城区建设中，但这批新建的城镇对要素及产业的吸引力却并不强，并随即出现了一批所谓的“鬼城”，而这种现象在西部地区又更加凸显也迫切需要转变。对国内外城镇化、公共服务的文献进行梳理及分析后发现，要真正有效地推进城镇化，应该转换过去先建城、后提供公共服务的模式，而应构建一种以公共服务先行，用公共服务吸引人口及产业进入的模式。

城镇化；公共服务；城镇建设；区域经济

一、引言

2012年，党的十八大提出要“坚持走中国特色城镇化、农业现代化道路”，“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”。根据党的十八大精神，至2020年我国的城镇化率应由目前的51.27%增长到60%。自1996年我国城镇化率首次超过30%以来，城镇化率指标每年以1.10%～1.61%增长，至2011年城镇化率达到51.17%。但是，云南省2011年城镇化率仅为36.80%，在全国排名32位，落后于比邻的四川、广西等省。特别地，我国城镇化进程中，劳动要素大多从农村向大中城市流动。其结果一方面造成城市公共服务拥挤的“城市病”，另一方面使规划新建的城镇发展缓慢。区域内城市布局难以形成中、小城镇包围大城市，大城市带动中小城市和城镇的城镇群发展格局，与中央城乡统筹发展的精神不相符。

过去我国推进城镇化的方式，主要采用政府主导的旧城改造、兴建新城等方面，这种现象在近年来中、西部地区城镇化推进中尤为显现。但该发展方式却忽视了一个关键问题：城镇的吸引力——一个城镇能为其中的人员及产业提供优越的生活及生产环境：即公共服务对人员及产业的吸引力。所以，这批兴建的新城对人员及产业的吸引力远不及北京、上海、广州等大城市。政府推进城镇化中在过程耗费大量公共资源的前提下，取得的成效却并不显著。另外，在当前我国东、中、西部地区间发展差距及未来地区间产业转移的发展趋势，西部地区转变城镇化发展方式，有效合理推进城镇化，从而有效承接由东部及国际地区转移进入的产业，最终实现地区间均衡发展的目标，则更需要引起重视。

要真正有效地推进城镇化，应该转换过去先建城、后提供公共服务的模式，而应构建一种以公共服务先行，用公共服务吸引人口及产业进入的模式。这种模式，不仅有利于将现有大、中城市中过剩人员转移到城镇中，促进地方产业发展，缓解当前出现的“城市病”，也有利于“中心城市——卫星城镇”辐射状城镇群的形成。

二、国外研究现状

1.城镇化问题研究

城镇化在国外发展较早，对城镇化问题的研究开始也较早。随着国外城镇化的不断发展，对该问题的研究也从较早期基于宏观方面研究城镇化发展模式，城镇化与经济、工业、农业的关系等内容，逐渐发展到现在以城镇化对社会生活、生态环境、福利提高等多视角、多方面的研究。

第一，城镇化发展原因及推进机制，主要有三个不同类型。一是城镇化是专业化的社会分工发展的结果，古希腊经济学家色诺芬、古希腊哲学家柏拉图以及古典经济学家亚当·斯密(A.Smith)等人都持该观点。二是城镇化是二元结构中城乡相互影响作用的结果，主要表现在农村人口向城市迁移(Lewis，1954；Todaro，1969；Williamson，1998)。三是城市聚集理论认为，由于规模经济、聚集效应等因素的存在，城市会对要素产生聚集效应，实现城市规模的不断扩大。该理论起源于Alfred Marshall(1890)提出的外部规模经济会吸引相似性质的小企业集中在特定地区。此后，Edwin Mills and Bruce Hamilton(1984)的城市形成模型(The City Forming Model)、Paul Krugman(1991，1995，1998)的中心－外围模型、Henderson(1974)等从不同角度对该理论进行了完善。

第二，城镇化与经济增长、工业化、农业现代化是一体的、同时发展的。美国经济学家库兹涅茨定义工业化为“资源配置的主要领域由农业转向工业的过程”，是“产品的来源和资源的去处从农业生产活动转向非农业生产活动”。发展经济学经典理论认为，城镇化是经济发展的重要结果之一，经济发展就是城镇化、工业化和城市差距缩小的过程(Lewis，1954；Mas-Colell，Razin，1973；Lucas，2004)。美国经济学家钱纳里和塞尔昆的“发展模型”由认为工业化与城镇化间存在从紧密到松弛的一个发展历程，城镇化发展之初由工业化推动，二者关系紧密。

第三，随着国内外城镇化不断发展，随之而来的环境污染、资源消耗、生态破坏、社会福利影响成为热点问题。一是研究城镇化对土地利用、温室气体排放、生态破坏、环境污染、能源利用等方面造成的影响，如Jin s.Deng，etc.(2011)的实证研究指出城镇化造成农用土流失、土地利用零碎化、稀有土壤类型濒临消失等问题。二是研究城镇化与社会福利问题。如Johanna Speer(2012)的研究指出城镇化当中政府公共服务水平及相应的社会福利水平虽然有所改善。Ellen Van De Poel， Owen O'Donnel， Eddy Van Doorslaer (2009)的研究指出城镇化对城镇居民产生过高压力，使城市居民健康水平下降。

2.公共品供给研究

国外公共财政理论、公共选择理论甚至政治、哲学等学科、理论都对公共品的供给有较深入的研究，相关理论发展至今，公共品均等化思想已经植根其中，强调公民应享有均等化的公共服务。就如何实现均等化的问题，国外的研究主要集中在两个领域：转移支付相关理论研究，公共品供给的模式选择研究。

第一，公共品供给理念——均等化。国外研究中没有专门的“公共服务均等化”或“公共产品均等化”，但均等化理念一直植根于国外公共品供给相关理论中，早在《国富论》中亚当·斯密(1776)论述国家的义务时就分析了公共服务的公平性。庇古(1992)提出收入均等化理论，后Paul Samuelson(1954)的公共产品理论则认为公共品应该由成员均等消费。此后的新剑桥学派、政治哲学等不同学派、学科都不断强调公共品均等化的思想。诺贝尔经济学奖得主 Stiglitz (1994)的研究则指出公共财政是对经济正义原则的重要检验场所。

第二，公共服务均等化实现模式及路径。首先，政府转移支付是促进均等化的有效方式。公共选择学派代表James Buchanan(1968)指出可通过人口和要素流动实现均等化。Tiebout(1956)的“用脚投票”模式则从财政分权的角度分析公共服务供给有效性。就转移支付的实践来说，Nagel(2006)指出美国、加拿大已经实现教育、失业等基本公共服务的均等化。其次，另外一些学者通过研究公共品的有效供给来研究公共服务均等化问题。如Savas(1992)提出委托、撤资、替代是政府促进私营企业提供公共物品的方式。Reymont (1992)的公共物品供给PPP模式。Wuthnow(1991)的“政府、市场、志愿部门”的公共物品供给模式。以上研究虽然着重于公共物品有效供给，但有效供给自然带来均等化的结果。

3.公共品供给与城镇化

公共品作为城市的有机组成部分，与城市的发展存在相互影响的关系。一是城镇化的发展对公共品的供求提出更高的要求。Ado1ph Wagnerr的“瓦格纳法则”指出，随着国家职能的发展，为保证这些职能而支出的财政支出也会不断增长。Musgrave(2003)指出“城镇化的进程和由此所致的拥挤现象己经提高了对基础设施和公共服务的需求”。二是公共品的有效供给能够促进城镇化，如Musgrave的经济发展的五个阶段理论中，公共支出能够促进经济发展。

三、国内研究现状

1.城镇化问题研究

对中国城镇化问题的研究，仍以我国学者为主，其研究主要针对我国城镇化进程及其中出现的各类问题。然而，由于学者们采用的研究方法、研究视角不同，对同一个问题，不同学者往往会得到不同结论。我国学者对城镇化的研究主要包括以下几个方面：

第一，对当前我国城镇化所处阶段以及未来发展方向的研究。多数学者认为城镇化水平仍然较低，低于我国工业化水平。陈钊、陆铭(2008)指出中国的城镇化水平滞后于工业化的发展。简新华、黄锟(2010)指出中国城镇化水平滞后。刘尚希(2012)指出我国城镇化慢于工业化、人口的城镇化，慢于土地的城镇化。范进、赵定涛(2012)用协调性指数模型证明当前中国的土地城镇化明显快于人口城镇化。另外一部分学者则将城镇化与城乡收入、人口结构等因素相联系，认为当前我国处于一个重要的拐点。赵勇(1996)国民经济将呈现出传统农业、乡村工业和现代工业三大系统并存的三元结构的新局面。黄宗智、彭玉生(2007)认为中国农业今天正处于大规模非农就业、人口自然增长减慢和农业生产结构转型三大历史性变迁的交汇之中。周云波(2009)实证研究结果表明，城镇化是导致收入差距倒U现象出现的主要原因，我国倒U型拐点将很快到来。王国刚(2010)则提出中国经济发展方式将从以工业经济为主要推动力转变为工业经济和城镇经济共同推动。

第二，对我国推进城镇化与社会发展之间相互关系的研究。首先，部分学者认为推进城镇化有利于国家发民、经济增长、社会进步。李桢业、汪贵浦(2006)研究显示而具有较高发展水平地区的县域差距则呈缩小趋势。蒋云赟、任若思(2007)的研究显示提高城镇化速度是缓解我国财政政策代际不平衡的有效措施之一。“城镇化进程中农村劳动力转移问题研究”课题组(2011)提出当前中国的城镇化与劳动力转移是不同质的，未来需要积极推进城镇化以保持经济持续发展。陈建东、戴岱(2011)提出加快城镇化进程是改善城乡之间收入不平等的关键，也有利于全国居民收入差距的缩小。陈立泰、刘倩(2012)实证研究指出城镇化发展是金融集聚的基础和依托。另外，一部分学者则认为当前我国的城镇化对社会经济、福利增长产生了负面影响。马草原(2009)对1952-2007年中国数据的实证研究显示，城镇化将会缩小城乡差距的理论及其经验与中国经济发展的事实并不相符。王伟同(2011)实证考察结论显示当前中国城镇化进程出现了阻碍居民福利改善的现象。周世军、周勤(2011)城镇化对于缩小城乡收入差距的作用减弱以及城乡经济悬殊造成的城乡收入差距明显扩大。

第三，对当前我国社会中存在的影响、制约城镇化进程因素的研究。一方面，影响农村村民迁移、实现人口城镇化的因素有农民工自身、家庭方面的原因（卫龙宝等，2003）。另一方面，多数学者认为我国的二元制社会特征、城市偏向的政策等制度因素都限制着农村剩余劳动力向城镇转移，并使城乡差距扩大，制约着我国城镇化进程。蔡昉、杨涛(2000)改革开放以后，城乡差距的周期性变化则主要来源于城市利益集团的压力以及传统经济体制遗留的制度障碍。林涛、胡豹(2007)现行城乡公共物品供给制度已无法在城乡之间发挥收入再分配的调节作用。范进、赵定涛(2012)造成中国土地城镇化与人口城镇化不协调的直接因素是二元土地制度和二元户籍制度。邓伟、向东进(2011)指出国有经济阻碍了非国有经济的发展和农村剩余劳动力的转移。彭红碧(2010)农民工收入低决定了是城乡差距的重要原因之一。徐倩、李放(2012)对1998-2010年的省级面板数据的实证研究显示，财政用于社会保障方面的支出扩大了城乡差距。程开明(2008)的研究显示城市偏向是城乡差距不断扩大的一个重要原因。骆永民(2010)结果表明，基础设施尤其是交通、通讯、环保这三类基础设施的城乡差距越大，工农业人均产出、城乡生活水平以及城乡社会性基础设施的差距就会越大。王学龙等(2012)运用拓展模型对中国家庭动态跟踪调查数据实证分析，结果表明我国现行的土地制度阻碍了城镇化进程和城乡差距问题的解决。但也有学者认为城乡收入差距水平扩大对城镇化有积极影响，促进了城镇化水平提高（程开明、李金昌，2007）。

2.公共品供给研究

党的十八大把建设公共服务体系放在了一个非常重要的位置，但我国以公共品的供给研究却起步较晚，2005年“十一五”规划公布后，该问题逐渐成为一个研究热点。目前，我国对公共品供给的研究主要集中在以下几个方面：

第一，公共品（公共服务）的概念及范围。对于公共服务与公共产品的概念，多数学者认为两者一致，如张馨(2004)、高培勇(2004)、江明融(2006)、李静毅(2009)；但也有学者认为公共产品比公共服务概念更广（山东省财政科学研究所课题组，2008），后者是前者的子集 （安体富，2007）。就公共服务的范围，陈昌盛、蔡跃洲(2006)认为基本公共服务包括保障人类的基本生存权，满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，满足基本健康的需要。基本公共服务均等化与政府财政责任协作课题组(2007)认为，基本公共服务包括义务教育、医疗、住房、治安、就业、社保、基础设施、环境保护等。

第二，公共服务提供存在的差距、公共服务均等化问题研究。学者们对于我国公共服务存在差距，表现为非均衡性达成共识，项继权(2008)指出中国基本公共服务存在明显的非均等化。目前我国公共服务的差距主要表现在城乡差距及地区差距上。熊巍(2002)指出城乡公共物品供给差距有教育、卫生、就业、社会保障等。林涛等(2007)则指出公共品城乡差距表现在公共品的供给政策、管理体制和供给水平等。另外，张东豫、莫光财(2007)指出我国基本公共服务的地区差异非常明显。

第三，公共品供给及均等化的实现研究。促进公共品供给以实现公共服务的均等化，主要还是从财政和制度供给方面着手。王家永(2008)指出应构建事权与财权匹配、均等化转移支付、财力保障体系等制度。常修泽(2007)提出的制度保障有公共财政制度、收入分配制度、城乡协调发展制度等。吕炜、王伟同(2008)提出的制度改革包括建立以公共需求为导向的公共服务提供模式。另外，还有部分学者提出应实行农村偏向的财政政策、加强第三产业发展等建议。朱艳鑫(2010)当前在全国范围内，政府提供的公共服务的受益者主要是城镇居民。

3.西南地区城镇化及公共服务差距研究

目前我国西南地区城镇化及公共服务水平与东部地区存在较大差距，地处西南的云南、四川、贵州、广西四省区由于民族风俗、地理位置、自然环境等因素，城镇化的发展具有其特殊的困境。而且，以上地方的二元结构现状、东西差距已经成为我国全面建设小康社会的困难之处（刘金林，2007）。另外，以上地区基本公共服务水平在全国处于中等偏下的层次，发展缓慢，仍需要长期的发展过程（曾国平等，2011）。

第一，云南省城镇化及公共服务情况。周聿峨、刘建林(2004)指出云南边境地区城镇化水平低，产业结构不合理，基础设施滞后,发展资金缺口大。杨洪波、罗宏翔(2005)指出云南城镇化水平远低于全国平均水平且城市结构不合理、政策不配套等。陈国新、罗应光(2012)云南城镇化的问题有城市化率与工业化水平不相适应的阶段性矛盾，城镇综合承载能力较低与可持续发展的突出矛盾等。

第二，四川省城镇化及公共服务情况。霍叶青、何跃(2010)四川城镇化过程各地区经济发展差异尚大，城镇服务功能发展水平参差不齐。沈茂英(2010)四川藏区城镇体系发展滞后、空间分析失衡、单体建制镇服务半径过大、产业不能有效支撑及人口规模、自然环境等。陈映(2010)四川城镇发展质量不高，吸纳扩散作用弱；城镇基础设施和公共服务设施建设相对滞后。邓玲、张鸥(2011)四川城镇化对工业化的带动程度高于工业化对城镇化的带动程度。陈成、李标(2012)四川的基础设施水平稍显滞后城镇，公共事业发展缓慢。

第三，贵州省城镇化及公共服务情况。刘肇军(2008)贵州城市化水平较低，发展不平衡，且在城市化过程中出现了酸雨、环境污染等问题。李鸿(2011)贵州省城市首位度过高，城市病日益严重；小城镇发展规划却没取得相应成效。斯劲(2012)贵州在公共服务体系构建及规划、公共服务机制保障，以及公共服务的均等化方面存在很多的问题，这些问题在城镇化进程中表现得就更为突出。

第四，广西自治区城镇化及公共服务情况。韦善豪、覃照素(2006)广西沿海地区城镇化水平较低，城镇的发展条件及发展水平呈现出一定的差异性。周鸿、李冠军(2006)广西城镇化水平较低，已成为广西国民经济和社会持续发展的主要障碍因素之一。官锡强(2007)建国以来，广西的城镇化率一直低于全国水平，使第三产业难以在经济发展中起到它应该起到的支柱性作用。

四、国内外研究评述及研究展望

综观以上国内外学者们对城镇化问题的研究，在“城镇化问题”、“公共品供给”、“西南地区城镇化差距”等问题上已经取得丰硕的成果，也为本课题以公共服务提升促进城镇化的研究奠定了坚实的基础。但是，就中国城镇化未来的发展，某些研究思路及方法仍可以进一步完善及改进。

首先，服务型政府推进城镇化的公共政策选择，特别是如何以公共服务促进城镇化发展问题的研究。由于西方国家城镇化的发展，多是在较完善健全的市场经济体系下，工业化发展、经济增长的自然结果，城镇化与工业化、经济增长基本是同时发展、相互促进的。但是，与国外城镇化有所差异，我国城镇化的发展则多由政府推进，虽然该方式实现了我国城镇化的迅速发展，并取得举世瞩目的成绩，但是我国的城镇化方式已经暴露出一定的弊端及负面影响。例如：一方面，地方财政对土地出让、城市建设过程中的收入产生了较大的依赖性，不利于财政健康；另一方面，地方政府的这种行为也与市场经济及公共财政环境下政府行为不相符。在当前我国建设市场经济体系以及公共财政的宏观背景下，研究政府如何按照市场的规律、在公共财政框架要求下、以政府公共服务推进城镇化，是未来推进城市的方式及路径应该研究的重点内容。

其次，西南少数民族地区如何更优更快地推进城镇化问题。在现有的研究成果中，特别是实证研究及案例研究，专门针对西南少数民族地区城镇化研究的较少。而当前我国西南少数民族地区城镇化发展水平落后，严重制约着国家均衡发展战略。而目前我国西南地区社会经济发展有其特殊性：一是西南地区地处祖国西南边疆，与缅甸、老挝、越南、印度、尼泊尔等国接壤，边境线长、国际往来较多。且与西南地区接壤的部分国家正处于社会、政治、经济动荡的局势，更为我国以上地区加快推进城镇化建设增加了难度。二是西南地区是典型的多民族杂居地区，以云南为例，云南省内就有26个民族居住，各民族的民族风俗、文化传统对地方政府推进城镇化提出了新的要求，应因地制宜地展开城镇化建设。三是中缅、中印、昆曼等公路的建设及开通也给西南地区建设城镇化带来了新的契机，西南地区可以借助东盟经贸区建设给西南地区带来的机遇，促进地方经济发展，加强城镇化建设。“发展地区经济、促进城镇化建设”这一课题对当前西南少数民族地区而言，面临的是两重难题：一方面，要紧跟中央政策，加快推进城镇化建设，借助城镇化建设契机，以城镇化带动地方经济发展，实现我国地区间均衡发展；另一方面，西南地区经济发展较落后，产业结构有待优化，城镇化建设缺少“自下而上”，由社会推动的主体力量。所以，专门针对西南少数民族地区推进城镇化的问题亟待进一步深入研究。

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（责任编辑：FMX）

Urbanization Leading by Public Services

YANG Ya-qin1，2
（1.Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，Beijing 100142，China； 2.Center for Advanced Study of Public Policy，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming Yunnan 650221，China）

China has created a miracle of high-speed development of urbanization since the 1990s，but there are some issues left behind.In recent years,local competition and compulsory of investment of local government and many other reasons has lead a series of constructions of various types of new cities.Yet the new-burned cities without few public services are not attractive to people or industrial.And here comes a number of so-called ghost towns.Furthermore,this kind of phenomenon is more typical in western regions and is also an urgent to change.Based on analyzing literatures and references both from China and abroad，we find that to be truly effective in promoting urbanization，we should convert the way of urbanization.

Urbanization；Public services；Urban construction；Regional economic

F291

A

1004-292X（2014）04-0114-05

2014-01-09

国家自然科学基金课题（71173179）；国家教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（12JZD031）；云南省教育科学“十二五”规划2012年度一般课题（Y12004）。

杨雅琴（1982-），女，藏族，云南昆明人，博士后，主要从事财政理论与实务研究。