我国农村土地制度安排的效率问题研究*

葛陆地

(河南机电高等专科学校 经济贸易系，河南 新乡 453002)

目前，我国农村土地制度安排还存在着诸多低效率问题。制度安排的无效或者低效率会抑制甚至阻碍城乡统筹发展。

一、我国农村土地制度安排的低效率根源分析

我国现行的农村土地产权是“集体所有制”，确切地讲是属于“共有”。这种农村土地制度的最大优势是可以实现“共同劳动，平均分配”，能够保证分配的公平性，但“集体所有制”的明显弊端是产权主体不明晰，权责不明确。这一制度安排已然成为我国农村经济发展的障碍和阻力，束缚了生产力的发展，成为城乡统筹协调发展的桎梏。因此，创新我国农村土地制度安排，着力实现以土地使用权与经营权相分离的方式提高农村土地经营效率迫在眉睫。

我国农村土地制度的核心内容是家庭联产承包责任制，其具有如下功能特点：其一，村民集体组织拥有土地的所有权。这一点在我国《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地管理法》等法律上都有明确论述。例如，我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”在所有权框架中，农民集体作为所有权主体，各个集体成员依据成员资格享有对集体土地的使用权和收益权；通过民主的形式行使对集体土地的管理和处分权能。[1]村民委员会依法拥有土地经营权，农民个体只拥有对土地的使用权，这可以从我国大多数农村地区的实际现状得到验证。其二，农户均分土地使用权，即土地使用权被按照人口数量在村集体组织内进行平均分配。具有双重功能特点的农村土地制度安排使农村土地兼有生产要素功能和社会保障功能，无论历史作用如何，显然目前这一制度安排已显得过于死板，缺乏活力。

可以说现行的农村土地制度安排是导致农村土地经营效率低下的根本原因。一方面，农户人口的增减变化要求对农村土地使用权进行调整或再分配，致使农民对土地使用权的稳定性预期偏短。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要稳定现有的土地承包关系并“长久不变”， 但“增人不增地、减人不减地”的规定并不是在所有地方农村集体经济组织内都能够得到有效贯彻。研究表明，不稳定的地权将导致土地投资减少，尤其是附着于土地的投资，如农家肥、水利设施投资[2]。另一方面，迫于追求土地的公平性分配，尤其是在土地肥力、位置等级差方面的公平要求，导致土地分配的零碎化和土地经营的细碎化。以家庭为单位的细碎化经营耕作严重阻碍了农业生产的机械化和现代农业管理技术的推广应用。当前，随着各种农业机械的普及使用，进而又出现了一个新现象，即在归属于不同农户的每一地块的地边、地头要进行第二次人工补种或收割。再则，农村土地的社会保障功能使农民趋于风险回避，安于小规模经营，坚守土地使用权不放，这在一定程度上阻碍了农村土地的市场化进程，也不同程度地阻碍了农业科学技术的推广应用，进而导致了农村土地经营效率的低下。

农村土地生产效率低下的现状要求实现土地规模化、专业化经营，创新现行土地制度安排。因为现有这一平均主义的农村土地分配制度在一定程度上意味着生产效率的损失，但其所具有的潜在的社会保障机制，似乎使得这一土地制度安排既有一定的历史必然性也有一定的社会必要性。黄少安等对1949—1978年中国大陆农业生产效率的研究表明，不同的土地产权制度会激励不同的土地生产要素投入，而相同的生产要素投入在不同土地产权制度下其农业产出也有不同[3]。罗士喜就我国农村土地制度的创新模式进行研究，指出“永佃制模式”较为切合我国现实，即在现行土地所有权仍归集体所有的基础上，将土地所有权和使用权分离，赋予农民长期的土地使用权。这一模式有利于土地自由流转，可实现规模化经营，提高土地使用效率，有益于保护农民的土地利益，具有较大的可操作性。[4]基于农村土地的生产要素功能与社会保障功能之间的矛盾，在农村土地所有权集体所有下实现农村土地使用权的有效流转被认定是化解现行农村土地制度安排低效率的可行性方案。

二、农村土地使用权流转制度不规范导致农民权益受损

农村土地使用权流转，就是拥有土地使用权的农户将归属于个人的土地使用权转让给其他农户或者经济组织，即农户仍保留对已有土地的承包权，只对使用权进行有偿转让，这是一种基于市场交换原则的经济行为。党的十七届三中全会通过的《决定》指出了土地流转的原则和目标，即在稳定和完善土地经营制度的基础上，在农民自愿的原则下，通过组织土地使用权流转实现农村土地集中，达到促进农业生产规模化、专业化经营，促进城乡统筹发展的目标。张曙光通过对北京通州、山东宁阳、成都郫县和崇州市等地6个案例的考察，对现有流转方式进行了比较分析，指出土地流转是农业现代化的基础和前提[5]。

显然，农村土地使用权流转有利于解放农业劳动生产力，有利于农村土地资源的集中优化配置，有利于农业的规模化、专业化经营。但是，在现实农村土地流转的试行推进过程中，由于农村土地使用权流转制度的不规范却导致农民权益受到不同程度的损害，使农村土地使用权流转成为村民小组集体寻租行为。村民小组集体通过组织农村土地使用权流转在促进农业规模化、专业化经营的同时，通过发挥土地经营管理权人的影响作用，从中赚取一定租金，增加了可供其自行支配的集体收入，但却损害了农民的土地权益。虽然《决定》强调农村土地使用权流转应“依法自愿有偿转让”， 但在农村土地使用权流转过程中，因为没有明确的监控措施，土地使用权流转制度不规范、土地交易市场不成熟、土地流转中介机构和土地价格评估机构不健全，致使暗箱操作、强制流转等损害农民土地权益的事情时有发生。农村土地使用权流转制度的不规范操作导致了农民土地权益的受损，其根本原因在于农村土地产权缺乏明晰的主体和权责范围界定。《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》及《中华人民共和国土地承包法》明确了农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，使用权或经营权归转入方。但是，以所有权主体多元化、使用权凝固化和收益权分散化为主要特征的农村土地制度安排导致土地所有权具体主体不明确，进而导致土地的各级所有者可能会任意侵害农民的相关权益。

这些存在于农村土地流转中的事实，说明农村土地使用权流转制度有待进一步规范和完善。韩松通过对新农村建设中土地流转现实问题的分析指出，在土地流转过程中，应采取严格的问责制度和严厉的责任追究制，以制止地方政权对农民权益的侵害[6]。随着土地流转制度的有效推进，要求在进一步明确农村土地所有权主体及土地流转收益主体的同时，还需要完善有关法律以及相关法律的执行决心和能力。比如，尽快健全农村社会保障体系，引导农民正确认识土地使用权流转；规范土地流转操作模式，加强流转中相关权利的约束，规避非正常利益驱动下的“寻租”行为，确保农村土地流转收益分配的合理化。

三、农村土地征用制度造成农村土地承包经营权丧失

农村土地征用是影响土地承包关系稳定并导致现有制度安排低效的另一个重要因素。虽然《决定》赋予农民拥有长久稳定的承包经营权，但因农村土地被征用而致使农村土地承包经营权受到侵蚀的现象较为普遍。

农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的制度性规定，使国家垄断了农村土地转让的一级市场[7]，农村土地被征用农民所得补偿甚少。有资料显示，土地用途转变增值的权益分配中，地方政府大约得60%～70%，“村集体组织”得25%～30%，失地农民只得5%～10%[8]。在此情况下，农村土地征用是不符合帕累托改进的，是低效率的。

从实践中看，我国的农村土地征用存在两个层次的法律关系，即国家对集体土地所有权的征用和因集体土地所有权被征用而导致农民的承包经营权等其它土地权利被征收。实践中已发生的农村土地征用行为并未承认和反映这两种关系。存在的问题可以进一步概括为：土地征用未能体现集体土地所有者的“公共利益”；土地征用忽视了农民作为土地权利人的权利和地位；土地征用补偿缺乏明确合理的定价标准，并且补偿费用被层层截留。这些都将导致各种投机和寻租行为的产生，导致农民土地权益的被侵蚀。我国农村土地产权的基本结构为集体土地所有权和农民土地承包经营权的双层结构，土地征用实际上是对集体土地所有权和他项权利的征收。而现行的土地征用否定或忽视了以土地承包经营权为核心的土地他项权利的存在，它通过对所有权的征收来实现对多层次产权的征收。

征收的结果是农村土地产权制度被破坏，以农户的承包经营权为核心的土地他项权利被侵犯，具体表现为：其一，在对集体土地所有权的征用过程中，“农民集体”的利益主体缺乏具体代表。其二，现行农村土地征用否定了以土地承包经营权为核心的土地他项权利的存在，农村土地产权仍然定义在集体所有、集体经营的层面。其三，土地征用补偿费的分配不能反映农村土地产权的实际状况。《土地管理法实施条例》规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。在当前集体经济组织经济权能不健全的情况下，这一规定将可能导致土地补偿费归村民委员会所控制，甚至是归农村基层干部所控制。最新《物权法》规定:征用耕地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍[9]。显然，征地补偿以农业经营收益作为补偿标准是不合理的。

土地承包经营权用益物权在土地征用中要获得相应的认可和补偿，还应考虑以下几方面因素：1)随着农业科学技术发展及农业生产效率的不断提高所带来的潜在的土地经营收益。农业生产效率及土地产值水平总体是处于一个不断上升的状态，所以土地征用当年的前三年与后期的农业产值存在较大的差值，况且土地被征用的前三年的产值有可能受到来自气象等自然灾害的影响。2)土地价格因土地资源稀缺性而不断提升的趋势所带来的潜在的土地价值收益。随着土地改革实践不断地向深层次推进，相关土地制度也将会不断加以完善，相应的土地价格补偿标准也会越调越高，因而考虑到后期潜在的土地升值有必要在当期的土地征用实践中预先给予相应补偿。3)因改变土地使用性质而带来的用途收益。由于农业的比较效益偏低，征用后农村土地使用性质的经营性转变必然带来产值的多倍增加。“对于农民来说，土地具有资产的增值功能，与劳动力、资金一样，是农民可以用来投资的一种资本。”[10]农民的承包经营权用益物权要求分享这部分增值收益。4)土地对农民所附带的社会保障功能。农村土地征用后，农民很可能成为失地、无业没有生活保障的群体，就业、医疗等社会保障应在城乡统筹发展中得到充分体现。

四、小结

通过以上分析可以看出：农村土地的双重功能、征地制度导致对土地的强制征收和土地使用权的不规范流转，直接破坏了以土地承包经营权为核心的农村土地产权制度，导致市场机制不能正常发挥配置土地资源的基础性作用，严重阻碍了我国城乡经济的协调发展。农村土地制度安排的低效问题在于制度的供给和设计缺陷，农村土地制度改革的路径选择应在土地集体所有的基础上，以市场化为导向，进一步明晰农村土地产权，完善农村土地流转制度，规范土地征收程序，实现土地收益分配的合理化。

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[10]毕宝德，主编.土地经济学[M].北京:中国人民大学出版社，2006：153.