区域法治发展路径：一个文化论的解释

姜 涛

如何实现大国法治梦，是社会转型时期必须思考的重大问题。改革开放以来，学界一直把“人治的式微、法治的兴起”作为评价治国理政能力提升、社会文明的基本标准，从而使法治中国的建设与实践，成为当代学界共同促进的一种学术行动。然而，法治的实现方式与制度基础是什么？这个问题不易回答，一是因为“依法治国，建设社会主义法治国家”的入宪，只是解决了法治建设的目标，而没有提供法治建设的路径。二是因为法治是一个经验命题，而经验则与文化有关，法治并非永恒、普遍，它在不同时空会有不同变化，而且它演化的速度也不固定。当前，以中央立法建构与完善适应社会主义市场经济体系需要的法律体系的任务初步完成，但是法治思维及其制度操作并没有根本性改观，不仅民众存在着法律信仰危机，而且政府超越法律办事的情况普遍存在。权大于法、信访不信法，乃是中国法治建设中的最大文化障碍之一。为此，我们必须谨慎思考法治在中国何以不扎根？殊不知，在一个各地政治、经济、文化差异较大的大国，意图通过自上而下的法律体系建构模式，实现依法治国的理想，往往因和各区域的特殊性有冲突而被“打折”，“上有政策，下有对策”、“信访不信法”、“朝令夕改”等为大家所熟悉的口头禅，无疑就是这种打折的明证。这可以称之为国家法治发展的区域性困境。正是基于对这一困境的反思，江苏省等省份率先提出了“法治建设的先导区”这一地方法治建设的任务。当“法治建设的先导区”成为法治建设的主题词后，“区域法治”这一概念也必将进入法学的视域，成为法文化学的研究范畴。那么，从法文化上如何诠释区域法治呢？本文拟对此予以尝试性分析。

法治建设先导区：一个区域法治发展框架的提出

法治的真正合法性基础是社会，法治必须回应社会，而不是背离社会。当社会在不同区域有了不同的政治、经济、文化需求之后，其对法治建设的需要也就形成了个体上的差异，这就蕴含着区域法治形成的可能性与必要性。而当法治建设的先导区作为一种法治中国建设的新思路、新策略被提出后，我们首先需要正视这一战略，并从理论上给予诠释。

法治的实现存在自上而下的建构秩序与自下而上的自发秩序之分。从近代法治发展来看，“国家法治”这一建构秩序之所以占据主要地位，乃是理性主义发展的结果，它假设国家与人均具有理性，一切社会矛盾均可以“放在理性的尺度上校正”，人们开始“相信人类理性的力量足以摹写人类的心思，并转而据此设计出人类行为的完美规则，为人世生活编织恰切法网”①。理性主义思考的结果是，法律建构秩序日渐受到重视，而法律自发秩序日渐萎缩，这不仅带来法治的信度、效度不高，而且也带来了法治建设的区域性困境——基于地方政治、经济、文化等发展的不均衡性，国家法律在地方执行中经常被变通适用。这大致又可以被视为是国家法治的疲软现象。如何突破这一困境，我们需要重视区域法治的重要性，并借助于这种自下而上的自发秩序，与国家法治的建构秩序形成制度合力。

法治中国建设的蓝图描绘与制度实践，需要发挥地方的主观能动性，毕竟，国家提出法治建设的目标，也只是从蓝图上为各地提供了共同奋斗的目标和处理国家与公民之间关系的大框架，如何处理这种关系，并实现中国梦，则需要地方政府发挥法治建设的创造性，以“地方法治”的力量支撑国家法治这条大船的持续航行。2005年11月25日中共江苏省委发布的《关于在全省开展建设“法治江苏合格县(市、区)”活动的决定》指出，“从2006年起，在全省开展建设‘法治江苏合格县(市、区)’活动”，“开展建设‘法治江苏合格县(市、区)’活动，要以依法行政和公正司法为重点，每年解决一两个涉及人民群众切身利益、当前最需要解决并容易见成效的问题，以此作为工作突破口，不断积累建设成果，渐进实现法治江苏的长远目标”。2006年，中共浙江省第十一届委员会第十次全体会议做出建设“法治浙江”的决定，并规划了更为详尽的目标和实施机制。②2006年7月，辽宁、黑龙江、吉林三省签订了《东北三省立法协作框架协议》。此后，《法治安徽建设纲要》(2011)、《法治广东五年建设规划》(2011)等建设方案不断被提出，也表明各地在努力推进地方化的法治建设模式。这些建设方案的核心是进行法治城市建设，以建设国家法治的“先导区”。比如，2012年3月23日，江苏省出台《关于深化法治江苏建设的意见》，提出到2015年建成全国法治建设先导区，实现“法治政府建设水平、公正廉洁司法水平、社会管理法治化水平、法制宣传教育工作水平、法治创建绩效五个位居全国前列”的工作目标。③关于这种国家法治建设的“先导区”，有学者将其称为“地方先行法治化”。④

通过这些文件的颁布，我们不难看出，这是通过区域法治建设的努力，实现法治建设的先导区。法治建设先导区，乃是一种对区域法治的整体性把握，区域法治正是通过区域强化地方法治建设的积极性、地方性，以强化省、市、县在法治建设中的功能。一如我们所知，区域是社会学、经济学、地理学、历史学等学科共同关注的问题，经济学还形成了比较成熟的研究范式——区域经济学。从经验层面归纳，区域既有全球化意义上的地方性区域，比如欧盟、亚太等，也有主权国家范围内以行政区域(省、市、县等)为单位的区域，同时也有因特定的政治、经济、社会、文化、民族等共同需求而连接起来的区域，如长三角、珠三角、西部、东部、民族自治区域等。法治建设先导区是以地理意义上的区域为中心建构起来的，诸如立足于依法治省而提出的法治江苏、法治浙江、法治安徽等，以及立足于法治城市而提出的法治镇江、法治温州、法治苏州、法治南京等，都是一种法治建设的先导区。法治建设的先导区其实是在国家法治建设总的目标下，发挥地方的主观能动性，以完成国家法治建设提出的任务，因而基本上可以被视为国家法治的地方化实施。中共江苏省委《关于在全省开展建设“法治江苏合格县(市、区)”活动的决定》在宗旨部分就指出，“为贯彻落实党的十六大、十六届四中、五中全会精神，深入实施依法治国基本方略，推进法治江苏建设取得新突破，促进科学发展、推进‘两个率先’、构建和谐社会，省委决定，从2006年起，在全省开展建设‘法治江苏合格县(市、区)’活动”。《法治安徽建设纲要》也宣称，“建设法治安徽，是全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家在安徽的具体实践，是依法治省的深化和提升，是全面落实科学发展观、加强和创新社会管理、构建和谐安徽的必然要求和根本途径”。由此不难看出，区域法治相对于国家法治而言，乃是一种具体化法治，是针对特定事务或特定区域所建构的法治模式。就目标而言，法治建设的先导区在于通过集体的坚信与意向，在国内优先形成一种政府依法行政、合理应对犯罪、公正廉洁司法、公民自愿守法等的自发秩序,因此，其主要是一个关系法治化程度的定量概念。

法治建设的先导区之提出，是对国家法治过于均一化、缺乏能动性、实践性乏力等局限的反思。毋庸置疑，在一个统一的国家，只能有一个“排头”——国家，国家法治有利于保障法治建设的统一性，预防各地区之间法治建设的不均衡状态。但是，过于强调这种均衡性，也会抹杀地方法治建设的积极性，反而不利于国家整体法治化程度的提高。这就需要以一种激励机制，激发地方进行法治建设的积极性，而法治建设的先导区无疑就具有这种功能。一方面，经济发达地区可以因法治建设的先导区而成为法治建设的典范；另一方面，经济欠发达地区也会因为与法治建设的先导区之间的差距而加大法治建设力度。法治建设的先导区并不是立足于原则与例外的关系，自我建构一套与国家法治不同的发展模式，而是遵循国家法治的总要求，发挥地方法治建设的主观能动性，发展与地方政治、经济、社会、文化相适应的法治模式，力争在本省、本市率先实现法治，力争成为国家法治建设的“先导区”。正如莫纪宏教授所言，“在法治中国建设过程中，地方法治建设处于非常重要的地位。法治的整体状况在很大程度上取决于地方法治建设的综合水平，需要地方在本行政区域内采取扎扎实实的制度措施来充分体现法治原则的要求，维护宪法和法律的有效实施”⑤。其中，严格依法行政、司法公正廉洁、民众自愿守法，是区域法治与国家法治建设中的共同论题。只是，区域法治在严格依法行政、司法公正廉洁、民众自愿守法的程度上会高于国家法治。因此，区域法治更多的是一种实践性法治。首先，法治建设先导区与地方自治不同，它并不是在中央立法的基础上，建构一套适合自己的地方立法系统，而是发挥执行中央立法的主观能动性，以率先在本区域实现国家法治的建设任务；其次，法治建设先导区虽然有地方立法，但这种地方立法基本上是中央立法的具体化，并且除中央立法的授权外，一般不具有司法裁决的效力，法官并不能把地方立法作为裁决依据；最后，法治建设先导区是以省、市、县为区域单位建构的法治模式，包括省级法治建设先导区、市级法治建设先导区和县级法治建设先导区，三者可能因保障措施、实施力度等差异，而导致实现路径及其效果上的差异。

虽然我国已经初步建立中国特色的社会主义法律体系，但这只是法治中国建设的第一步，并不意味着中国法治建设已经完备、成熟，而且还存在着区域性发展困境：首先，从时间上来看，中国历来是一个中央集权制国家，以权力治理和控制天下，即以权力编制的网络覆盖全国，建构并控制社会秩序，乃是历代执政者的基本共识。这直接造成公民权利的萎缩，并且以身份区别人之高低贵贱。建国之后，“大国家、小社会”这种以权利制约权力的法治理想，也大都存在于学者们的著述中，并没有成为具体的制度实践。因此，走出的仍然是一条国家主导的法治道路，这就难免因路径依赖、认识短路等原因而导致法治化程度并不高，为权大于法开辟制度的软通道。其次，从空间上判断，中国为一个地大物博、人口众多的多民族国家，“地多”“人多”“民族多”，是绝大部分其他国家和地区所不具有的。“地多”意味着各个区域的地质特点、气候等存在差异，进而导致经济结构上的不同；“人多”意味着我国面临着其他国家所不同的社会治安、权利保障等问题，并在各个省份之间存在差异；而“民族多”更加加剧了上述的差异。最终，从文化上来看，中国长期以来奉行的儒家文化更加重视德治的作用，把法治贬低到与暴政相关联的程度，即使是重视法治，也把法律看做一种阶级控制的工具，把法律视为“刀把子”，而不是“大宪章”，崇尚严刑峻法，以恐吓的力量去强化民众的服从意识，因此导致国家权力的膨胀和公民权利的萎缩，民众往往沦为权力的客体。就此而言，中国古代并没有近代西方法治赖以生根发芽的市民社会理念。而及至当代，各地政府也均把做大、做强GDP作为重要任务，市民社会的培育只是在理论层面上存在，并无实践的可能。

毋庸讳言，法治建设的先导区，可以是通往真正法治的天梯，也可以是炫耀地方政法政绩的代名词。如果是后者，则这种法治建设的先导区并无太大价值。因此，我们必须认真对待法治建设的先导区的目标体系。以公民自愿守法为例，法治建设的先导区需要培养公民守法意识，进而形成一种信仰法律、遵守法律的价值养成秩序。然而，基于关心自我与基于关心他人所形成的守法意识会产生重大差别，前者是以自主和尊重的人性价值为中心，肯认自由与平等的法治价值；后者则以关怀弱势的人性价值为基础，进而形成捍卫社会正义的法治价值。笔者认为，良好法治社会中的公民，不仅只是消极重视自己的权益与尊重他人的权利，同时还会从关怀他人的立场出发，善尽维护社会正义的积极责任。这是因为：强调自由与平等的自由主义法学思维，已难为我们提供一种理想法治社会的远景，反倒有可能随着自我权利意识的不断高涨，而演化成为一种自利本位乃至自私冷漠的守法意识与法治态度。因此，法治建设的先导区对公民守法意识的定位应基于培养关心他人、关怀弱势群体与捍卫社会正义的积极守法意识。

综上，正视国家法治的区域性困境，努力建设法治建设的先导区，乃是一种弥补国家法治不足、提升地方法治化程度的建设方略，具有重要的理论与实践意义。

区域法治建设的路径选择：强制型抑或诱致型

在国家法治的统一性下如何实现区域法治？这仍须进一步明确。从制度变迁的主体出发，新制度经济学把制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种。前者立足于建构秩序，主张以完备的法律体系和法律的强制力来实现法治。国家的基本功能是提供法律和秩序。作为垄断者，国家可以以比竞争性组织低得多的费用提供一定的制度性服务。其优点是能够在较短的时间内完成新旧体制的更替，能够克服变革过程中的“搭便车”现象。但是，由于其变革的力度很大，容易引起社会动荡。后者则立足于自发秩序，主张以民众法律意识、权利意识等的提高，并借助于法律体系的不断完善，来实现法治。这种制度变迁的主体来自于基层，程序为自下而上，顺序为先易后难，先试点后推广、先经济体制改革后政治体制改革和先外围后向核心突破相结合。其优点是具有自动的稳定功能，避免政治变迁过程中的重大政治动荡，随时可以修补制度变迁中的问题，降低决策失误率；其缺点是核心制度难以突破，改革的时间长，极易导致“双轨制”的存在，给政府官员创造“寻租”空间。⑥

法治乃是一种制度变迁所形成的秩序，与制度变迁模式一样，法治产生机制在认识上有两种进路：一是演化生成论传统，以斯密、门格尔、哈耶克、诺齐克等为代表；二是以康芒斯为代表的集体行动控制个体行动的传统。很显然，前者是建立在“最小国家理论”基础之上的，代表一种诱致型的自发秩序，后者则代表一种强制型的建构秩序。⑦笔者认为，国家法治尚可采取强制型制度变迁，即通过国家法的制定、颁布与实施，建构一种法治秩序。但区域法治作为治国理政的地方性秩序，不仅会面临地方立法的效力问题，而且也会发生与国家法之间的冲突、地方之间的差异等实践难题。其实，区域法治更应该依赖一种自发秩序，这不是可以形塑的，而是基于民众共同的意志。因为人的自由或权利保障意识愈是根据其外在人为现实因素的规制或外在环境的影响，愈少能有真正具创意或属于自己生命底层价值的自我实现。民众若能在权利保障的过程中逐渐培养出这种意识导向，并以自我实现的动机来了解自己和实现自由，如此最自然的自我本性在社会共同生活中得以实现，最能引发出自己内在生命的精灵而喜悦于共同生活，这也是创造大国法治梦和追求美好生活的理想途径，而这条路径的铺设途径，就是法治。

一页历史胜过一卷逻辑。哈贝马斯指出，“那些自认为是现代的人，始终都在寻找一个理想的过去作为自己的模仿对象，即便如此，现在一种已经具有反思性的现代性，也必须根据自己的标准来对这一模式的选择加以论证，并自己为自己建立起完备的规范”⑧。因此，从西方国家法治萌芽的历史进程及其蕴含的机理中，我们也许能够得到问题的答案。一如我们所知，古希腊城邦制是区域法治的原始形态，古希腊的哲学家们为了实现“轮番为治”的理想，并使城邦变成所谓的“法治国家”，“所以，它必须有规章，要按规章治理。同时，城邦既然是自给的和闭关的，它也必须有各种法津来保障这种自给的和闭关的生活，这就是说，城邦要有关于公民资格、公民的权利与义务的法律，要有行政机构、议事机构和法庭的选任、组织、权限、责任的法律，这些是国家法，即宪法……于是政治和法律两者密切相关，甚至在某种程度上是同义语……‘立法者’是政治家，而不是法典的技术性的编纂者”⑨。随着中世纪城市的兴盛而产生的城市法，主要由特许状、城市立法和行业章程所组成。其中，特许状是以契约方式划定自治城市与国王之间的事物权，包括城市的自治地位、经营工商业、市民的土地权利、人身保护等；城市立法是指获得自治权的城市权力机关为适应本城市的社会经济发展需要而颁布的法令、条例、协定、统领(行政长官)誓词等；而行业章程作为商人和手工业者自主制定的内部章程，规定了有关本行会工作时间、质量标准、平等交易、限制竞争等工商活动准则。⑩尽管城市法已经退出了历史舞台，但其对法治的影响，正如何勤华教授所评价，“城市法赋予城市市民以人身自由权和平等权，并赋予当时的市民阶级积极参与城市的政治生活、城市组织的活动的权利，从而为大陆法系的宪政法制提供了历史借鉴；城市法肯定了市民民事权利的主体资格，这对大陆法系的民法制度的确立具有重要的启蒙意义；城市法在规范城市活动中形成的公证人制度，公债、保险、银行、公司等制度，税收和物价管理规定，关于劳动条件的设置以及对劳动者的一些保护性规定，关于城市土地管理、城市规划、房屋租赁、环境卫生的规则等。这一切，也为大陆法系的行政法、商法和经济与社会立法等所吸收。”

在法国，1884年市(镇)法则是现代意义上地方自治的源头，该法普遍推行市议会议员推举市(镇)长，并且授予市(镇)长警察权。同时亦创设市(镇)议会议决与管理市(镇)事务，省长依然保有省议会议决事务的执行权，在第三共和时期，地方自治国包括市(镇)与省，两者变成政治与行政体系的基本单位。在一定程度上，地方议会的权力构成了对十九世纪以来的行政中央集权的限制，地方行政机关越来越能参与处理地方事务，地方不再是国家机器的小零件。历史地看，近代中国上海也出现了一城两制、一城三制、一城四制等不同的区域法治形态。法国历史学家P.C.Van Caenegem也归纳说：“中世纪城市中的人们并不满足于继承前辈遗留下来的法律和习惯，也不甘于坐等君主的立法，他们经常地投身到创制更完备、更公平的法律的活动中去。许许多多的行业组织创制了自己的‘行会法’。还有一种重要的进展，就是人们基于共同的意愿组织了一种城市自治团体，有组织地与封建势力相抗衡，在自己的围墙内维持和平，保障基于法律的正常秩序。”这表明，在民主理论中，公民社会是制衡国家机器、监督政府行为、保障公民权利的重要力量，且应该随着民主法制建设的提升而日渐活跃。中国目前面临的另一个情况是，经过多年的民主推进和司法制度改革后，民众对法治的信心跌入低谷，也因此不去审查自身的文化进程，而主张建构一种全新的法律模式，这必然会带来水土不服的问题。就此而言，当我们在主张构建法治建设的先导区时，就应该慎重思考，这不仅是一种政治抉择，还迎合了民众的文化诉求，因此成为了民众支持并自觉行动的法治方案。

此外，在主权国家之间的区域法治发展上，则从国家自主性这一层面体现了诱致型路径的制度价值。这在《欧洲地方自治宪章》得以集中体现。1985年10月15日通过的《欧洲地方自治宪章》前言的四个主张指出：“一、市民参与公共事务的运作是民主政治原理之一。二、拥有真正权限的地方自治体的存在才能提供亲民便民的行政。三、拥护和强化欧洲各国多元的地方自治是对以民主与分权原则为基础的欧洲建设的重要贡献。四、拥有有关以民主方式产生的意思决定机关、权限与权限行使的方法与手段以及实现前者所需财源等广泛自律性的地方自治体的存在是必要的。”《欧洲地方自治宪章》第3条界定了地方自治的概念，即地方自治意指地方自治体于法律及事实能力上，在法律框架下公共事务中之重要部分，为促进其住民之福利，得以其自己之责任进行规划与建构。上述权力应由依自由、秘密、平等、直接且普遍原则所选出，并可指挥对其负担之行政机关之成员所组成的代表大会或集会行使之。但在法律许可下，亦可透过市民大会、公民投票或其他人民直接参与的形式为之。《欧洲地方自治宪章》第4条规定了地方自治的范围：(1)地方自治体之基本权限应由宪法或法律加以确认。该等规定不应排除地方自治体在符合法律规定下，为实现特别目的而接受相应权限之委托。(2)地方自治体于法律框架内，拥有从事任何未被排除权限或已转移至其他机构的公共事务。(3)公共任务之实施优先由与人民最为接近的行政机关为之。在将任务分配给其他机构时，应考量到任务之范围、种类、实效性之要求及经济效益。(4)原则上，转移到地方自治体的权限应完整而全面。其他中央或区域机构对其限制或质疑，以根据法律规定之框架内为限。(5)如果地方自治体接受中央或区域机关权宜之转移，则必须在尽可能的范围内自主，以便其行使能因应地方的现存情况。(6)直接涉及地方自治体的所有事务，应尽可能于其规划及决策程序中，及时并以适当方式听取地方自治体的意见。

有人可能会担心，当代中国地方立法机关所制定的地方性法律不具有司法裁判的效力，因此，实行区域法治具有制度上的障碍。在人为建构秩序的区域法治发展模式之下，规则模式论是一种很流行的区域法治分析结构和观念模式。它以“规则”或“规范”为核心范畴，把区域法治归结于地方立法机关制定的一套规则。用规则模式去观察和思考区域法治，区域法治发展就是凌驾于社会之上、凭借地方权力支配社会成员的力量。但是，规则模式论既忽视了人的生存和发展应当是法治的目的这一法治的价值因素，也忽视了法治的运行依赖于立法者、执法者、司法者、法人和公民等法律主体的法律意识、法律素质和法律实践这一法治的主体因素，因而是对法治的主体与客体关系的颠倒。这种把活生生的区域法治发展描述为没有活性的、封闭的规则体系的改革范式，是对区域法治的极不适当的解释，也扭曲了现代区域法治的精神和作用。毕竟，区域法治本身是一种带有文化价值性的法治模式，法律作为人类基本的社会规范，其结构与功能应该与社会、文化的实在性结合，才能呈现出现实的合理性，这是几乎为近代法学家公认的法学定性。以江苏为例，江苏政治、经济、文化均走在全国前列，建设法治的先导区，自然也成为一种客观的法治建设需要。

也因此，我们必须立足于法治文化建设，强化一种诱致型区域法治建设路径。

诱致型区域法治建设路径：一个文化论上的尝试性解答

文化作为一群人的共同价值，具有路径依赖现象。诺斯在其1990年出版的《制度、制度变迁和经济绩效》中指出：“一旦一条发展路线沿着一条具体进程前进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义模型就会增强这一进程。”路径依赖意味着历史是主要的，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。正如诺斯所说：“文化约束在制度的渐进的演进方式中起主要作用，因此是路线依赖性的来源。”

法治，只有在和平时期并通过公民的自觉守法行为才会得到长足的发展，因为法治必须体现公民的主体性和自觉性。美国学者劳伦斯·弗里德曼在《法律文化与社会发展》一文中指出，所谓法律文化是指“与法律体系密切关联的价值与态度，这种价值与态度决定法律体系在整个社会文化中的地位”。这对理解区域法治的实现路径具有重要意义。区域法治首先是一种文化现象，与区域现有的法律文化具有正相关性，“法律乃是法律文本与法律文化的有机统一，当法律制度与法律文化之间协调一致时，法律制度的运行就会呈现出高效、正义的样态。因为在这种情况下，法律的内在精神与法律的规则形式融为一体，法律制度与法律文化高度契合”。这表明：一方面，统一的国家法治，对于具有不同文化内核的个体来说，其含义往往大不相同，个体的行为选择也会大不相同，从而导致国家法治的区域性困境；另一方面，具有相同价值观的个体可以形成集体的法治观，这种集体的法治观如果与国家法治不同，则可能形成区域法治。区域法治的目标在于建构一种符合本区域经济、社会、文化等发展需要的制度模式。但这种建构显然需要区域文化的支撑。区域法治不能视为文化改造工程，更不能假定法治理念会随着区域法治发展而有明显改变，区域法治、法治理念与文化是相互影响的，但它们的本源不同，所以融合起来可能出现多种形态，不能一概而论。笔者目前关心的主要问题是，在大有为政府的思维下，如何通过区域法治建设，解决法治的信任危机问题。这显然不是一个单纯的制度选择问题，更不可以简化为当前正在实施的大面积地方立法问题，而是一个法律文化问题。因为文化变迁与融合不是一个可以建构的现象，本文并不能大胆地提出文化改造与保留的方案。只是，“传统中国文化中的世界大同是‘求一’思维、整体思维，追求社会一体化和思想大一统。‘平天下’实际是想‘定天下’，是纵向的控制与稳定，不同于西方社会发展的多元势态、横向权力设置，即由相互制约与平衡思维最后形成不同形态的均势局面。中国的大同思想理想色彩浓，虽不存在现实可操作性，但就理想境界而言，则是有终极意味的、感人的画面”。因此，我们必须寻找合理的方案克服这种路径依赖现象，以使区域法治成为一种制度常态。

法治建设的先导区，乃是一种公共选择。而公共选择的理论基于个人是理性的，对任何决策都是基于个人利益的最大化，即在数个选项中做选择，总是选择利益最大化的选项。例如，现在有一块牧地，有两个牧羊人，牧地的草(共有资源)是有限的，不能养太多的羊，如果养太多的羊，牧地的草会逐渐受到破坏，以至于寸草不生。这两个人如果讲好，都不要养太多的羊，在符合牧地的“承载量”的范围，他们两位各自牧羊。他们所得的利益，假定以量化方式表示，均可得到10。如果他们不合作，互相背叛双方的约定，则他们一无所得，以量化方式表示，均只得到0。如果有一个人遵守诺言，而另一个人背叛诺言，则遵守者倒霉，以量化方式表示为-1，而背叛者获大利，以量化方式表示为2。如果人们对于共有资源，采取自私自利的方式加以滥用，其结局是遵守规则的人受骗，不能得到补偿，活该倒霉，而坏人获得大利。最后大家都学做坏人，滥用公共资源，公共资源只得枯竭，从而导致大家都受损。政府与民众之间在法律的实施上也会形成上述赛局。民众与政府需要的是在法律规则之下共同分享社会发展的红利，如果政府与民众在这种赛局中任何一方违背规则，则会造成诚信丧失，双方都去做坏人——官整民，民仇官。这种情况下，不可能产生法律信仰，进而形成法治。也因此，法治建设的先导区，需要我们付出两个方面的终极性努力：

一方面，强化地方法治政府建设。在中国固有的政治文化中，法的重要性远不如礼。法的问题在于，法一旦制定出来，就不问情景，纯粹变成了一种技术活动。这就会存在着道德认同危机。尤其是现代西方人权与法治理念引入后，法律条文抽象、模糊，一般民众理解不了，只能靠专业的法官、律师、专家予以认定，于是公理正义就不能自在人心了。所以，当前中国法治建设的问题不仅是权大于法的问题，而且还涉及民众对法治建设的认同危机。前者解决不好，则不可能有真正意义上的现代法治；而后者得不到重视的话，法治建设就只能成为法治建设论者的一厢情愿。

法治作为民众在认识文化角度中形成的特殊层次，会形成其特有的认识方式，并形成完全不同的法治实践。历史学家A.古列维夫在《中世纪文化范畴》一书中指出:“与社会相对应的个人的地位，主要是由该社会的法律制度来确定和调整的；同时，个人在社会中的地位的实际状况也被反映在社会的准则和人们对那些准则的解释方式之中，从整体上我们可以说，一个社会认可的对法律的态度揭示了该社会对个人的态度。如果一个社会轻视法律，降低法律在社会关系中的作用，那么就意味着该社会轻视其社会成员的个人权利；另一方面，如果一个社会高度重视法律，在该社会中就必然存在它可依赖的保护人的生存的一定的安全保障。”现代法律家在论证法治时，往往运用欧美国家的逻辑，主张把权力关进笼子里，以法律限制权力，这种以三权分立或国会主义设计的法治模型，不仅面临着寻租的空间——新制度经济主义对此已经有成熟的分析，而且也与我国固有的法律文化有不可调和的矛盾，民众关心的不是政府依法办事，而更多的是对政府官员的道德期待，希望他们为天下善，纠正不近情理的政府决策。如就法治政府建设而言，律师的作用从某种意义上就超过政府道德地位的重要性。毕竟，一般民众不懂繁杂的法律条文，其判断的标准只能是法律适用的结果是否对我有利，久而久之，法律只对会用法律的人有利，法律成为谋取私利的工具，与道德无关。法律作为一种工具的解释，也随之局部化，依照不同的当事人，律师对法律会做出不同的解释，只求对当事人有利。律师的作用不是基于法治，只是基于私利，其中，背离文化的情况在所难免，于是，民众看轻律师，看轻法官，看轻政府，进而看轻法律，从而对法治的正当性产生怀疑。国内当前“信访不信法”现象的普遍存在，也就是这个原因。

为改变这种现状，则需要强化政府善治，从政府统治到政府治理，建立一种新政府政治伙伴关系，强化一种基于认同而不是强制的政府权威。治理是一种更多元主体的行动者所组建的机构，地方政府相较于过去已经不具有主宰性：(1)组织间的相互依赖。治理具有广泛的范畴，呈现出政府、私人与自愿者组织之间的相互依赖性。(2)网络成员间的相互影响。由于相互交换资源与相互协商分享目标的需要，促成了网络成员间的持续互动。(3)相互影响中以诚信为基础，即藉由政府与参与者、自愿者组织之间相互协议的规则共同参与，一切建立在诚信的基础之上。(4)在政府的有效授权下保持自主性，并各自承担各自行为的责任。如此一来，法治政府的建设则能够获得更多的社会资本。

另一方面，高度重视公民的法律观培养。哈罗·奥托指出，法律是与人相关的、与周围的人的范畴关联在一起的客体，这个客体的意义不在于作为纯粹的材料，而在于其内涵与表现。法治建设要阐释该实质，并加入与其个体不可分的认知行为。一项制度的建构必须以一定的基本价值为导向进而在运行中自觉接受该基本价值的指导。法哲学意义上的价值是指人类依据其本性情感，认为具有观察、承认、敬佩与努力追求等意义的一种确认。价值理念虽然不是一种物自体的实在体，但却是一种客观存在的本质，使某种物自体具有存在的意义或重要性。法律价值对法律文化具有重要意义，它对文化的目的性具有论证与支持作用，这诚如德国价值论大师李卡特所言：“在法律的意义上，所谓法律的基本概念，应该就各个具体的基本事实，从其本身所负的文化使命(法律目的)去寻找，才能理解其真谛所在。”事实的确如此，法律不仅是一种类型化思维，它与自然科学一样是由法律有关事物的类型概念累积而成，而且它也被理解为一种文化现象，具有实践法律正义理念的意旨。法律文化是公民衡量法律制度是否合理、是否合意的基本理念和判断标准，它是一个国家的法律制度及其变革取得民众认同的底线。就此而言，所谓法律价值观，其实就是法律文化观的产物。

历史经验表明，公权力主体并不会自觉地限制自己的权力，这需要形成制衡机制，需要把公民权利置于与权力对应、对抗的位置。权利在人类社会发展史上是一个重要的概念，对权利的理解和看待往往是社会阶段性的标志，而且长期以来，人们似乎都接受了这样的一种“文化解释”：法律发展及法律文明以权利的概念作为自己的本质特征。目前，中国正在走进权利的时代。在这个时代里，人的尊严和自由借助权利语言逐渐成为社会进步和制度建设的核心价值；人的愿望和要求通过转换为权利诉求而更多地依赖常规化、程序化的立法活动、司法诉讼和行政管理，而非更多地依赖道德关怀、行政裁量、社会运动乃至暴力革命；治理不仅因为民主权利的效能而逐步成为自治，而且因为以私人权利为公共权力的边界而必须走向法治。“从法治本身的要求来看，法治所解决的是运用法治思维和法治方式来处理国家公权力相互之间、国家公权力与公民私权利之间以及公民相互之间权利义务形成的社会关系。法治对人们行为的要求不外乎是宪法和法律至上、法律制度健全权威、有法可依、有法必依、执法必严、违法必究以及全民守法等。”同时，21世纪是中国城市崛起的时代，城镇化进程明显加速。固然，现代民主政治的基石乃在于传统自由主义之精神，而此种精神之前提是信赖人民有追求幸福的能力，而非仰仗官署的干预。因此，地方政府宜从根本上放弃“作之君”、“作之师”的心态，勿再扮演指导国民何者可为、何者不可为之角色。这就需要在城市政治体系建构上把重心下移，转移给社区与公民，包括社区治理、分权与公民参与。只有分权与公民参与，才能提升公民参与法治建设的热情，亦能更为有效地实现法治建设的先导区。

后现代的特色是保留了所有发展方向的可能性，因为后现代理论就是要去甄别各种主流的论述边缘的思路，是用什么创意或偶发的方式获得保留，或透过什么死而复生的方式重现江湖。今天，也许我们回到历史，去判断区域法治对国家法治发展的贡献，未必是落伍的，甚至是先进的，也许回到区域法治的文化基础，也可以是重新思考区域法治建设如何进行的一个新的起点。其实，从国家法治到区域法治，并不是否定国家法治的重要性，而是在法治建设之普遍性与特殊性相统一的原理下，把区域法治作为一种重要的法治建设任务。对此，我们应该意识到，一方面，当一个国家越民主时，地方自治的发展就越彻底，区域法治的发展倾向也就越明显；另一方面，健全的区域法治不仅是民众法治意识的保障，亦是国家法治之暗区的防坡堤。因此，本文的结论是：区域法治反映治国理政的本质，区域法治不是石块或木料，而是由它们的公民的品格做成的。公民的品格改变情势，并带动法治的实现。民众是社会组成的心脏。在每一个社会中，愈能透过人的自我实现去实践教育目的，愈会促成个人人格的自由开展与社会的多元化，也愈可以增强人民主动投入社会改善的力量。区域法治建设的实质进步亦源于此。这些，也应该是地方决策者进行法治先导区建设时的基本认知。

①[德]萨维尼：《论立法和法学的当代使命》，许章润译，中国法制出版社2001年版，第6页。

②《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，《浙江日报》2006年5月8日。

③参见雷晓路、孙春英等《深入扎实推进法治江苏建设 努力构建法治建设的先导区》，《法制日报》2012年12月10日。

④参见倪斐《地方先行法治化的基本路径及其法理限度》，《法学研究》2013年第5期。

⑥参见吕晓刚《制度创新、路径依赖与区域经济增长》，《复旦学报》(社会科学版)2003年第6期；姜涛《强制型抑或诱致型：中国废除死刑的路向选择》，《法制与社会发展》2008年第2期。

⑦Andrew Schotter，TheEconomicTheoryofSocialInstitutions， Cambridge: Cambridge University Press， 1981，p.46. 姜涛：《区域法治：一个初步的理论探讨》，载公丕祥主编《法制现代化研究》2013年卷，法律出版社2013年版，第130页。

⑧[德]哈贝马斯：《后民族结构》，曹卫东译，上海人民出版社2002年版，第179～180页。

⑨Adole Berger，“Encyclopedic Dictionary of Roman Law”，Philadelphia：TheAmericanPhilosophicalSociety，1991，p.1637.

⑩参见何勤华《关于大陆法系研究的几个问题》，《法律科学》2013年第4期。

作者简介：姜涛，1976年生，法学博士，南京师范大学法学院教授，台湾东吴大学法学院访问学者。