建国以来中国共产党应对群体性事件的思想演进

张昭国,廖灵丹

(华东交通大学 马克思主义学院，江西 南昌 330013)

建国以来中国共产党应对群体性事件的思想演进

张昭国,廖灵丹

(华东交通大学 马克思主义学院，江西 南昌 330013)

建国以来，历届中央领导集体都对影响社会稳定的群体性事件进行了积极应对。综观其思想演变，可以看出，对群体性事件内涵的界定日益明晰、人民内部矛盾的定性愈益坚定、对发生原因的认识逐步深化、事前预防的理念更为明确、处置的举措日渐科学、化解的机制日趋合理。从历史发展的视角对建国后中国共产党应对群体性事件的思想流变进行梳理，无疑对构建和谐社会有着重要的现实意义。

中国共产党；群体性事件；社会稳定

建国以来，历届中央领导集体都对影响社会稳定的群体性事件进行了积极应对。从对群体性事件内涵与性质的界定；到对群体性事件发生原因的认识以及应对措施的选择，都已形成一套相对完善的体系。因此，认真解读建国以来中国共产党应对处置群体性事件的思想演进，无论是处置的理念，还是化解的实践， 对构建社会主义和谐社会有着重要的现实意义。

一、对群体性事件内涵的界定日益明晰

对群体性事件，在不同的历史时期和社会形态下，中国共产党对其内涵有不同的价值预判。建国初期最先称之为“群众闹事”，主要是指在社会主义改造完成后频发的“少数工人学生罢工罢课的事件”和“少数合作社社员闹社的事件。”将“群众”界定为闹事的主体，与“群体”这一中性词相比而言，显然中共最初对群体性事件内涵的认识带有更多的政治色彩。改革开放后，中共对其内涵认定开始纳入法制化轨道。从1980年制订并实施的《人民警察使用武器和警械的规定》使用“治安事件”到1988年的《关于处置各种突发事件的几点意见》的“突发事件”，从2000年公安部颁布的《公安机关处置群体性治安事件规定》的“群体性治安事件”，再到2004年中央办公厅和国务院办公厅转发的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中的“群体性事件”，中国共产党大都是以法律文本的方式对“群体性事件”作了表述，着重强调了群体性事件内涵的法律属性。不仅如此，中国共产党还将群体性事件与重大政治事件、暴力恐怖事件及民族冲突事件作了科学区分。

对群体性事件内涵的界定将会直接影响到其性质的判断、应对措施的制定与实施、解决路径方式的选择以及行为的结果，是实现社会稳定的前提。因此，新时期中国共产党对群体性事件内涵的明晰界定具有不可忽视的重要价值。

二、对群体性事件人民内部矛盾的定性愈益坚定

矛盾的性质不同，解决矛盾的方法和手段就不同。对群体性事件的性质，从以毛泽东为代表的第一届领导集体开始，就正确分析并把握住了其本质。1957年2月，刘少奇在从北京沿京广线南下的调查过程中，就多次发表谈话，表示现在群众中出现的闹事基本上没有带有政治目的的活动，因此，属于人民内部矛盾范畴[1]。为此，毛泽东还专门作了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》讲话，着重强调群众闹事的人民内部矛盾性质。更难能可贵的，第一届中央领导集体还运用辩证思维看待群众闹事，认为闹事“第一是不好，第二也是好事，可以纠正我们的官僚主义，纠正我们的错误。”[2]毛泽东也提出了“利用闹事来作为改善工作、教育干部和群众的一种特殊手段，解决平日所没有解决的问题。”[3]352虽然我党最初对群体性事件的定性是完全正确的，但是随着国际、国内形势的变化，尤其是“反右”运动之后，在观察、处理、分析社会主义建设过程中出现的新问题、新矛盾时，越来越强调阶级斗争的观点，背离了处理人民内部矛盾的理念，从而将群众闹事划入了敌我矛盾之列。

十一届三中全会以后，我党重新肯定了正确处理人民内部矛盾学说的重要性及其意义，提出“必须正确认识我国社会内部大量存在的不属于阶级斗争范围的各种社会矛盾，采取不同于阶级斗争的方法来正确地加以解决”[4]。这就意味着，对新时期出现的大量群体性事件，虽然有些带有对抗性质，但仍然是社会深刻变革过程中人民内部利益关系多元化、复杂化的集中反映，我党重新定性其属于人民内部矛盾。自此，坚持以人民内部矛盾的本质规定性来处理群体性事件也成为一条长期贯彻不懈的基本原则，中央也明确要求全党“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的的群体性事件”[5]664，并一再坚持“群体性事件背后反映的大多是因利益诉求而引起的人民内部矛盾”[6]313。

从最初的人民内部矛盾定性到阶级矛盾，再到人民内部矛盾的坚持，这一螺旋式的认识变化，充分体现了中国共产党与时俱进、不断创新的精神，同时有利于我们在实践中探索群体性事件解决的内在规律。

三、对群体性事件发生原因的认识逐步深化

对于建国初期群众闹事的原因，第一届中央领导集体主要是从三个方面来认识的：第一，领导机关存在官僚主义作风。“这类事件的发生，首先是由于我们的工作没有做好，特别是由于领导者的官僚主义。在某些特殊情形下，如果领导者的官僚主义极端严重，群众几乎没有任何民主权利”，“那么，群众采取罢工罢课游行请愿等类非常方式就会成为不可避免的，甚至是必要的。”[7]第二，思想政治教育工作相对薄弱。 除了领导上的官僚主义作风外，“人民群众内部有不少的政治思想问题。如果我们能够及时地加强政治思想教育，解决这些问题，是不会发生闹事的。”[8]305第三，部分群众的实际利益需求不能得到满足。在《关于正确处理人民矛盾的问题》的讲话中，毛泽东曾专列一节分析了“关于少数人闹事的问题”，他直接指出“闹事的直接原因，是有一些物质上的要求没有得到满足。”[3]350刘少奇经过调研同样发现，现在群众中出现的闹事“几乎全部是为了经济性质的切身问题。”[8]305由此，刘少奇还提出要好好研究分配问题的建议。

无疑，中国共产党第一届领导集体对群众闹事原因的分析是极其深刻的，以至现在仍不失警示意义。然而认真分析，我们就会发现，以毛泽东为代表的中国共产党人，主要是从政治层面剖析了群众闹事的原因，虽然他们也认识到了经济上的因素，但这一可贵思想并没有深入探讨下去。随着“以阶级斗争为纲”的政治理念确立，许多由经济利益所引发的社会矛盾，并没有受到全党的重视。改革开放后，中国共产党逐步认识到，群体性事件的发生，是多种因素综合作用的结果。首先，它受到国际、国内形势的影响，很多是“国际的大气候和中国自己的小气候”[9]所致。其次，与领导干部的作风有很大关系。2000年，在中共十五届中央委员会第五次会议上，江泽民指出：“现在发生的一些严重的突发性事件和群体性事件”，“一个重要原因，是由于工作不落实、不扎实、不切实。工作部署了，没有抓到底，口号提出来了，没有落实。结果流于形式，浮于表面，没有实效。”[10]14112008年9月，胡锦涛在学习实践科学发展观活动动员大会上的讲话也指出，“一些地方发生较大规模群体性事件并造成严重后果”，很大原因是“一些干部缺乏宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识，作风浮漂、管理松弛、工作不扎实，有的甚至对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁”[11]。 2009年12月，习近平在全国组织部长会议上同样强调：“近年来，一些地方发生大规模群体性事件，在很大程度上与一些领导干部不关心群众疾苦、不重视群众工作、不善于处理各种矛盾有直接关系。”[6]304再次，是由于社会变革中的利益格局调整。早在改革开放之初，邓小平就充分意识到，在改革过程中，如果措施不完善，步骤不稳妥，或者改革力度过大以致超出了大部分群众的承受能力，都容易引发矛盾。1993年12月江泽民在全国经济工作会议上也指出：“由于经济的快速发展，改革的不断深化，必然涉及各方面的利益调整和思想观念的转变，不可避免地会出现各种新情况、新问题、新矛盾。”[12]219此后他一再强调全党要注意因体制改革和经济结构调整所引发的社会矛盾，并提出它是“一个需要认真研究和正确解决的重要政治课题。”[13]新时期，以胡锦涛为总书记的中央领导集体更加意识到群体性事件发生背后的社会与政治变迁因素，再三强调它是改革发展中出现的问题。此外，我党还认识到群体性事件的发生，与群众缺乏思想政治教育、法制观念淡薄以及“法不责众”的意识[5]777也有很大关系。

随着时代的发展，中国共产党对群体性事件发生原因的认识逐步从政治领域转移到社会领域、经济领域，以至群众的社会心理层面，这既是我党对当代中国社会现实的积极回应，同时也是对群体性事件的深度解读。

四、事前预防的理念更为明确

与突发事件不同，群体性事件一般有酝酿、发生、发展的过程。可是在建国后的相当长时期内，无论是1950年发生的山东胶东抢盐，还是1953年失业工人赴京请愿，乃至1956～1957年大规模的群体性事件的爆发，中国共产党由于没有自觉意识及研究群体性事件发生的规律，也就没有树立积极预防的理念，处理起来比较被动，以至于毛泽东不得不感慨1956年是个“多事之秋”。直至二十世纪六十年代初，我党才推广具有初步预防意识的“枫桥经验”。但由于时代的局限性，其预防纠纷、化解矛盾的做法又带有很大“左”的痕迹、专政的思维。

改革开放尤其是90 年代以后，随着群体性事件的增多，我党逐步加大了对群体性事件规律的研究，并树立了积极预防、把群体性事件消化在萌芽状态的思想。1993年3月，在党的十四届二中全会上，江泽民提出在处理群体性事件时，要注意“把问题解决在萌芽状态，解决在基层，解决在当地，不能让事态扩大，更不能等事情闹大了再来解决。”[14]在同年召开的全国政法工作会议上，他再次告诫全党“对于可能发生闹事的苗头，要按照‘解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态’的方针，及时疏导，避免小事闹大。”[12]220其后，无论是在1994年5月第四期省部级主要领导干部理论研讨班上，还是在1998年全国政法工作会议上、2000年的中央经济工作会议上，江泽民都一再强调对影响社会稳定的问题，“不要等矛盾和问题积累起来，甚至激化了再去处理”，“各级领导干部要深入群众，……深入基层，主动排查各种矛盾和隐患，把问题解决在萌芽状态。”[12]223新世纪以来，新的中央领导集体秉承积极预防群体性事件发生的理念，继续要求全党“努力认识和研究各类群体性事件的形成要素和演变过程，研究化解群体性事件的基本条件和内在规律”，并“加强督促检查，真正把责任落实到单位，落实到人头，把问题解决在基层，解决在萌芽状态，”[15]319建构“早发现、早报告、早控制、早解决”的社会预警机制。

从事后妥善处置到事前积极预防，把维护社会稳定的安全阀前置，防患于未然，标志着我党对群体性事件发生规律的认识进一步深化。这一理念，逐步减少了群体性事件发生的频度，并为我党防范、解决社会问题提供了先决条件，把影响和损失减少到了最低程度。

五、处置群体性事件的举措日渐科学

面对建国初期社会上出现的不稳定因素，在经过调研并分析了其发生的原因之后，中央主要采取了三种措施来应对。一是发扬民主的作风，采取说服教育的方式，加强思想政治教育工作；二是通过全党整风，加强党的自身建设；三是重视人民来信，加强信访工作。无疑，这些积极措施的实施，在一定程度上化解了建国后相当长时期的社会矛盾，相对保持了国内稳定，促进了社会经济的平稳发展。但由于在应对过程中存在工作粗糙、方式方法简单等问题，并且一些好的做法多为权宜之计，并没有形成相对固化的有长远意义的社会体制和机制。尤其是忽视了群体性事件解决的法制化渠道，不可避免的使一些社会问题、经济问题蘸染了政治色彩，从而带有阶级斗争的趋向。

十一届三中全会以来，尤其是在市场经济体制建构的过程中，由人民矛盾引发的群体性事件，已经成为影响社会稳定的一个突出问题。针对新时期出现的新情况新问题，新的中央领导集体秉着实事求是的精神，在承继建国初期我党应对群体性事件措施的合理因素基础上，除继续大力加强党的自身建设和信访工作外，还采取了其他科学措施。一是将处理群体性事件纳入法制化轨道。在改革开放初期，邓小平就强调：“真正要巩固安定团结，主要地当然还是要依靠积极的、根本的措施，……同时也要依靠完备法制。……法制完备起来，司法工作完善起来，可以在很大程度上保障整个社会有秩序地前进。”[16]254-255为此，在加强法制宣传的基础上，中国共产党在2000年颁布了《公安机关处置群体性治安事件规定》。同时，《宪法》、《刑法》、《集会游行示威法》及其实施条例、《治安管理处罚法》、《突发事件应对法》、《信访条例》等部门规章，都作了有关群体性事件的法律规定和司法解释，使处置群体性事件有了具体法律依据。二是加强民生建设，关切群众的物质利益。在中国重启现代化前夕召开的中央工作会议上，邓小平就向全党发出了警示：“生产关系和上层建筑的变革，不会是一帆风顺的，它涉及的面很广，涉及一大批人的切身利益，一定会出现各种各样的复杂情况和问题，一定会遇到重重障碍。”[16]152果不其然，从群体性事件的发生机制看，大多都与利益相关。因此，确保正规渠道的畅通，防止群众采取激进的方式或非法的途径来进行权益维护，是减少和消除群体性事件的关键。在此认识基础上，邓小平提出了大力发展生产力、以经济建设为中心、共同富裕的发展战略；以江泽民为核心的第三代中央领导集体提出了“效率优先，兼顾公平”，“把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定的重要结合点”[17]7；新时期党中央提出要大力加强民生建设，“各级党委和政府要着力解决关系群众切身利益的问题”，“特别是在企业改制、农村征地、城市拆迁、水库移民等方面，要维护好群众最直接的现实利益，从源头上预防和减少社会不稳定因素。”[5]411三是对失职官员加强问责力度。在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中，邓小平首先提出了“失职者要追究责任”的思想[16]341，并在此后的政治实践中，对一些在安全领域负有领导责任的官员进行了党纪政纪直至法律的惩处。随着群体性事件的不断增多，我党一再强调“谁主管、谁负责”的原则，“对因领导和指导工作不力、敷衍应付、处置不当引发较大规模群体性事件的，要追究相关领导和有关人员的责任。”[6]47四是深挖群体性事件背后的腐败现象。腐败不一定会导致群体性事件的发生，但群体性事件的发生往往隐匿着腐败。分析近年来全国影响较大的群体性事件，都不乏背后腐败的存在。2010年在澳门举行的国际反贪局联合会第四次年会暨会员代表大会上，中国最高人民检察院反贪污贿赂总局局长陈连福在发言中说，中国反贪工作坚持把性质和危害严重的贪污贿赂犯罪作为办案重点，重点之一是涉及民生、严重损害群众利益的贪污贿赂犯罪案件，特别是群体性事件和重大责任事故背后的腐败案件[18]。

从强调政治手段到行政、经济、法制手段的综合运用，从关注群体性事件的解决到深究其背后的腐败，无论是措施的实施，还是解决问题路径的延伸，都不难看出中央在应对群体性事件上的新思维。

六、化解群体性事件的机制日趋合理

与制度侧重社会的宏观层面不同，机制更侧重于社会的微观层面，它通过制度系统内部要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。由于建国后我党应对处置群体性事件的制度建设相对滞后，化解群体性事件的机制建设更是没有提上议事日程。

改革开放后，为保持社会稳定，中国共产党除了加强防范性的制度建设外，还在应对处置群体性事件的实践中，建构起一套日趋合理的化解机制。一是初步建立起社会舆情分析机制和信息预警机制。为贯彻稳定压倒一切的方针，在十六届四中全会上，我党提出要尽快“建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道。建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制”[15]287，提高保障公共安全和处置群体事件的能力。二是建立信息公开机制。为了从根源上遏止群体性事件中的谣言，掌握舆论引导工作的主动权，2008年5月国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并明确提出，“对群体性事件，要坚持公开透明，第一时间发布权威信息，掌握主动权。”[6]3172010年8月，中央又通过了《关于建立党委新闻发言人制度的意见》，要求党委新闻发言人“及时澄清涉及党的工作的各种误解和疑虑，批驳谣言，消除不实或歪曲报道的影响”[6]896。三是现场处置机制。为了把事件限制在一定时空范围内，防止矛盾激化，中央一再要求“群体性事件发生后，党政领导和有关部门的主要领导要及时赶赴现场，敢于负责，靠前指挥，面对面的做好群众工作，妥善处理群众提出的问题。”并强调了“处置群体性事件，一定要坚持慎用警力、慎用强制措施、慎用武器警械的原则。”[17]551-552四是治安联动机制。为尽量以最便捷、最简单的方式解决可能发生的群体性事件，2004年9月，胡锦涛在《做好当前党和国家的各项工作》讲话中，提出了“要着力加强协调，建立健全有关地方和部门处理群体性事件的联席会议机制，加强协作配合，形成解决问题的能力。”[15]3192005年10月中央在转发《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》中，再次强调“强化社会联动调处，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来。”[5]4在中央的号召下，地方各级党委和政府结合实际，逐步建立起一套适合本地区特点的治安联动机制，如湖南建立了以人民调解为依托，人民调解、司法调解、行政调解“三调联动”工作机制；江苏省南京市溧水县永阳镇整合政法资源和相关力量，构建自上而下的“访”、“控”、“调”三大组织机构，形成“大信访”、“大防控”、“大调解”有机衔接的“三大”联动机制。五是责任追究机制。为抑制或减少当前不少政府官员不同程度存在的“行政不作为”或“行政乱作为”现象，我党要求按照“谁主管、谁负责”的原则，实现权和责的统一，“因工作失职、引发严重的群体性事件，或者对群体性事件、突发性事件处置失当，造成严重后果或者恶劣影响的，负主要领导责任的”[15]38，要引咎辞职。

综上所述，中国共产党自执政以来，历届中央领导集体始终把正确处理人民内部当作政治生活的主题，对在不同时空下发生的群体性事件之应对处置进行着不断实践探索。从预防到处置再到事后追究，从中央到地方，无论是从时间纬度上，还是在空间纬度上，一套相对合理的群体性事件预防、处置机制的初步建立，标志着我党对社会转型时期人民内部矛盾的分析和解决能力在不断提升，并在一定程度上丰富和发展了我国民主政治建设。尽管其认识或应对措施存有这样或那样的不足，但足以表明，维护社会稳定，实现公平正义，始终是中国共产党矢之不渝的政治理念。

[1] 金冲及.刘少奇传(1898-1969)：下[M].北京：中央文献出版社，2008:746.

[2] 中共中央文献研究室.刘少奇年谱：下[M].北京：中央文献出版社，1996：387.

[3] 建国以来毛泽东文稿：第6册[M].北京：中央文献出版社，1992.

[4] 中共中央文献研究室.三中会全以来重要文献选编：下[M].北京：人民出版社，1982:841.

[5] 中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：下[M].北京：中央文献出版社，2008.

[6] 中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编：中[M].北京：中央文献出版社，2011.

[7] 中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第10册[M].北京：中央文献出版社，1994:155-156.

[8] 中央文献编辑委员会.刘少奇选集：下[M].北京：人民出版社，1985.

[9] 邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：302.

[10] 中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编：中[M].北京：人民出版社，2001：1411.

[11] 中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2009：571.

[12] 中共中央文献研究室.江泽民论有中国特色社会主义[M].北京：中央文献出版社，2002.

[13] 中共中央文献研究室.十五大以来重要文献选编：上[M].北京：人民出版社，2000：689.

[14] 中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编：上[M].北京：人民出版社，1996：127.

[15] 中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：中[M].北京：中央文献出版社，2006.

[16] 邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1983.

[17] 中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2005.

[18] 中国不断加大惩治腐败力度 3年来6万余名贪污贿赂犯罪分子领刑[N].人民日报，2010-11-04.

[责任编辑：王乐]

2014-05-15

国家社科基金：建国以来中国共产党应对处置群体性事件的历史经验研究(11CDJ008)

张昭国(1972-)，男，山东济宁人，华东交通大学马克思主义学院副教授，法学博士，硕士生导师; 廖灵丹(1988—)，男，湖南衡阳人，华东交通大学马克思主义学院硕士研究生。

D631.4

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1008-4657(2014)03-0060-05