我国未成年人监护立法的不足与完善——以留守儿童保护为视角

杨学礼

(铜仁学院社科部，贵州铜仁，554300)

由于城乡和区域发展经济不平衡，改革开放以来，我国农村剩余劳动力逐渐向城市和东部发达地区转移。在这个过程中，逐渐形成了一个特殊的群体——农村留守儿童(以下简称“留守儿童”)。由于父母双方或一方长期不在身边，留守儿童在学习、心理、品德和安全方面产生诸多问题。这些问题的产生，除了经济和体制方面的原因以外，与我国未成年人监护立法的不足也有很大关系。现行未成年人监护立法对父母的约束力较弱，使得部分父母只重视家庭经济条件的改善，而忽视对未成年子女的教养和保护，导致留守儿童在学习、心理、品德、安全方面出现问题。本文拟从保护留守儿童的角度探讨我国未成年人监护立法的不足并提出修改建议。

一、未成年人监护立法的不足

(一)未区分亲权与监护

在大陆法系国家的立法和法学理论中，亲权是父母特有的对其未成年子女的教养和保护的权利和义务。亲权基于既存的父母子女关系而产生，是权利义务的统一体。监护是对无父母或父母无法行使亲权的未成年人及部分无民事行为能力或限制民事行为能力的成年人，依法设置监护人以进行保护和监督。亲权与监护虽然存在某些联系，有类似之处，但是二者属于不同的法律制度，在性质、主体和权利义务内容等方面均不相同。我国在立法中未区分亲权和监护，未把父母基于亲子关系对未成年子女的教养、保护与其他人对未成年人的一般监护区分开，而是将二者的法律地位等同起来，这在司法实践中容易引起混乱。不区分亲权和监护，将父母与其他一般监护人地位等同起来，实际上减轻了对父母的约束，这是导致留守儿童的父母对其未成年子女教养保护不力甚至缺失的重要原因。

(二)委托监护缺乏可操作性

根据我国《民法通则》的规定，监护人的产生途径和方式只有法定监护和指定监护，没有委托监护，而《民通意见》第二十二条和《未成年人保护法》第十六条规定了委托监护。《民通意见》以司法解释的方式确认委托监护有利于解决司法中的急需，但是缺乏立法的科学性和权威性，其效力范围也有局限性。《未成年人保护法》以立法的方式规定了委托监护，但是仅有一个条文，过于简单，对于实践中急需解决的委托监护的设立形式、受托人的资格、委托人和受托人的权利义务及责任承担、监护报酬、转委托等问题均缺乏规定，可操作性不强。在实践中，父母对留守儿童进行委托监护是普遍存在的，但一般是以口头形式设立，受托人大多数为留守儿童的祖父母、外祖父母及其他亲属甚至未成年的兄、姐。委托人和受托人在监护事务中的分工不明确，普遍存在着受托人未能或不能全面履行监护职责的情况，这不利于留守儿童的健康成长。

(三)法人、组织行使监护权不具有可行性

根据《民法通则》的规定，在未成年人的父母、祖父母、外祖父母和兄、姐已经死亡或者没有监护能力，且关系密切的其他亲属、朋友不愿意承担监护责任的情况下，由未成年人父、母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。这一规定表面上非常完备，但实际上不具有可行性。留守儿童的父母与他们打工的企业之间仅为雇佣关系，且他们打工企业的所在地一般距离原籍较远，企业不可能承担监护责任；而未成年人住所地的居民委员会、村民委员会因为经费、人员和能力问题，实际上无法承担监护责任。民政部门特别是专门的儿童福利机构具有合格的监护人的条件，但由于缺乏有关具体规定和相应程序，也很难成为留守儿童的监护人。

(四)缺乏监护监督制度

我国法律缺少监护监督制度。《民通意见》中虽然规定了对于监护人不认真履行监护职责或侵害被监护人合法权益的行为，监护人之外其他有监护资格的人可以向法院提起诉讼，要求监护人承担赔偿责任或者撤销监护人，但是并没有指明上述的个人、单位或组织必须进行监督，即没有明确规定其作为监督人或监督机构，人民法院在裁决之外也没有监护监督职责。这就导致了在监护人不履行监护职责甚至侵害被监护人合法权益时，没有法律规定的监护监督人或监督机构予以主动监督，这也是部分留守儿童未能得到有效监护的重要原因。

二、我国未成年人监护立法的完善

我国未成年人监护立法已经远远落后于我国社会经济发展的需要，特别是不能适应保护留守儿童的需要。我国应当吸收国外立法的经验，尽快修改现有法律，制定相关法律，完善监护制度。

(一)合理变更体例

从国外立法例来看，大多是把监护制度置于亲属法领域，其依据是监护制度与亲属法具有密切的联系。但从近年来的趋势看，公权力逐渐介入原本属于私事务的监护领域，以弥补私力监护之不足。从我国目前未成年人监护现状来看，委托监护等监护社会化的情况也越来越普遍。在立法中应当顺应这种趋势，将亲权和未成年人监护制度进行整合(在规定中要对父母与其他人作为监护人做出区别性规定)，将监护作为民事主体制度的一部分，统一规定监护(含亲权)制度，作为监护之通则；同时在婚姻家庭法中增加“监护”专章，规定监护(含亲权)制度的具体内容，并在《未成年人保护法》等特别法中做出相应规定。

(二)增强委托监护的可操作性

除了保护留守儿童的需要外，在很多情况下都可能发生委托监护，因此在未来的立法中要考虑到委托监护的可操作性。对于委托监护的设立形式、受托人的资格、委托人和受托人的权利义务及责任承担、监护报酬、转委托等问题予以明确，规范委托监护行为，保护未成年人特别是留守儿童的合法权益。

(三)明确监护人资格

为了使监护人能够切实履行监护职责，建议取消法人、单位、居委会、村委会等作为监护人的规定，同时规定特殊情况下民政部门对个别未成年人实施监护的条件和程序，实现公权力对监护的合理有序介入，确保在任何情况下未成年人均得到有效保护。对于父母以外的监护人的资格，应当合理设定监护能力范围，综合考量监护人的健康状况、心理状况、个人品行、文化水平等多方面因素。

(四)建立监护监督制度

监护监督制度是公权力对私权利的合理介入。从各国立法和实践来看，监护监督制度对于监督监护人履行监护职责，维护未成年人合法权益具有重要意义。建议在未来的立法中建立监护监督人和监护监督机构的双重监督制度。监督监护人可以从被监护人的亲属和被监护人父母的亲朋好友中选择；监护监督机构，建议由民政部门代表政府担任。在立法中要对监护监督的范围、形式、程序做出合理规定。废除现行法律中有关单位、居民委员会或者村民委员会作为监护权力机关的规定，明确规定人民法院对监护事务的唯一裁决权。

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