城市可持续发展的国际经验及启示

曾 珠，郭燠霖

（1.成都学院经济管理学院，四川 成都 610106； 2.农行四川省分行，四川 成都 610000）

“城镇化”是“十八大”和“十八届三中全会”的重要主题，也是这届政府的历史使命。目前，全球生活在城镇的人口历史上第一次超过了世界总人口的50%。在世界经济快速发展和经济全球化的背景下，各国对城市基础设施和自然资源的需求也飞速增长。哥本哈根市市长弗兰克·延森说过：“实现可持续发展应该是城镇化的优先考虑和最高目标。一个可持续发展的社会必须从可持续发展的城市开始。”那么，如何推动城市可持续发展，也成为全球共同关注的问题。

可持续发展理念是科学发展观体系的一个重要组成部分，在世界范围内也达成了广泛的共识。城市在现代社会重要的组成细胞，是各类可持续发展问题的焦点所在，所以我们需要从战略高度来思考和规划它。诺贝尔经济学奖得主、世界著名的经济学家斯蒂格利茨说，中国的城市化与美国的高科技发展，将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。中国城市化不仅给中国，而且将给全世界发展注入强大的动力。世界银行最新报告《城市规划、连接与融资——现在：城市的优先重点》称，如果现在所做的基础设施、住房与公共服务投资实现高效率和可持续性，快速城市化就能给发展中国家带来长期的经济、社会和环境效益。

当前，我国的城市化发展进展迅速，全国城市化水平年均增长率也不断攀升。1949到2000年间年均提高0.5%，而2000到2008年间年均提高达到1.17%。改革开放以来，中国城镇人口从1978年的1.7亿到2012年的7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。2011年的中国内地城市化率首次突破50%，达到了51.27%，2012年已达到52.6%。预计到2030年，中国人口达到14.6亿，城市化率达到65%左右；2050年将提高到75%以上。城镇化是我国内需的最大潜力，是经济发展的重要引擎，是促进产业升级的重要抓手，因而是提高经济发展质量和效益的重要方面。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央提出了“新型城镇化”的理念，强调要走中国特色新型城镇化道路。有中国特色的新型城镇化以人为本，重在公民权利现代化、价值观现代化和生活方式现代化，同时也要求产业现代化，从而推动经济结构调整和发展方式转变，进一步提高经济发展的质量和效益。所以，在新形势下，如何推进我国的城市可持续发展，成为摆在我们面前亟需解决的课题。

一、城市可持续发展的理论基础

可持续发展的理念在上世纪八十年代国际会议中不断提出，九十年代以来被正式列入国际社会议程。可持续发展的概念定义为，在满足当代人需求的同时，又不损害后代人满足其自身需求能力的发展模式。可持续发展模式得到世界各国的认可，并发展成具有各国特色的可持续发展理论。根据研究区域的不同，可持续发展可以分为社区可持续发展、城市可持续发展、区域可持续发展、国家整体可持续发展研究。

为了规范和促进城市发展，19世纪西方学者就开始了对城市化问题的探讨：QnishiT(2007)&Water(2005)从资源角度对城市可持续发展的内涵进行了深入讨论，着重说明了可持续发展必须遵循资源及其开发利用程度间的平衡原则；HaughtonG(2006)从环境角度定义城市可持续发展，指出城市可持续发展面临必须利用环境生态规律来解决城市问题。热提·涂尔逊(1998)认为，城市可持续发展的核心是在保证城市经济效益和生活质量的前提下，使能源和其它自然资源的消费和污染最小化，使之既满足当代城市发展的现实需要，又能满足未来城市发展的需要。

我国对城市可持续发展的研究起步较早，所开展的研究也主要围绕城市管理的某一方面重点展开。苏保忠、刘俊华(2013)探讨了新型城镇化背景下的小城镇可持续发展问题。雷仲敏、曾燕红(2013)从低碳视角对中国城市可持续发展的水平进行了实证分析及比较。但是，单纯从某一角度来研究城市可持续发展问题具有片面性。我们需要全面理解可持续发展的内涵，才能对我国的城市可持续发展进行综合性和系统性研究。城市可持续发展是一种比较全面综合的新型发展观，它结合了经济、社会、环境等多方面因素的协调发展。

因此，关于其内涵比较综合全面的表述是：城市的可持续发展是用系统、辨证、综合的观点正确处理城市发展过程中经济、社会、生态的相互关系，通过经济增长、社会进步、资源环境生态建设相统一的途径，既满足当代城市的发展需要，又满足未来长时期内城市发展需要的发展方式。

二、城市可持续发展的国际经验

中国的城市化也是一场自下而上伟大的实践，在实践的过程中有许多重大的课题值得我们去深入地研究。我们需要吸取西方发达国家在城市化过程中的经验和教训，深入地研究中国城市化的特殊规律。尤其是美国、欧盟、日本、澳大利亚等发达经济体在城市可持续发展方面的建设做法，对我国的城市可持续发展战略有着现实的指导和借鉴意义。

1.美国

1993年，克林顿总统发布总统令，成立了“总统可持续发展理事会”，1996年出台了美国可持续发展战略报告。近十多年来，也进行了许多卓效显著的实例研究，其中包括美国第一批明确的可持续城市大型项目，例如对旧金山由原军事基地Presidio转变而来的娱乐区进行复合社区的开发，对洛杉矶居住区Playa Vista的内填式再开发，以及结合了环境创新和大都市传统的曼哈顿可持续社区炮台公园(Battery Park City)建设等。美国环保署对其支持的可持续发展领域进行了分类：建筑环境；水生态系统与农业；能源与环境；产品、原材料和有毒物质等。此外，ASTM各技术委员会针对这些领域制定了多项重要标准。纽约市“2030纽约规划”提出了涉及经济、基础设施、环境和社会的一系列可持续发展目标，根据美国联邦、纽约州以及纽约市政府自身制定的各项标准，实施了一系列相互联系、相互渗透的具体措施。在可持续城市发展的道路上，纽约市政府从目标计划的制定、到具体标准的适用以及各项政策和措施的落实，形成了城市可持续发展建设从蓝图到现实的有效实践，值得我们学习。

2.欧盟

欧洲的工业化历史悠久，城市化水平较高。2011年，欧盟的城镇人口占总人口的比例高达74%，其成员国中法国86%，英国80%，德国74%，荷兰83%，丹麦87%。1998年，欧盟制定了城市可持续发展的框架政策。2007年，27国的主管部长共同签署了《莱比锡宪章》。2009年，欧盟开始实施JISSICA(Joint European Support for the Sustain able Investment in City Areas)计划，并建立基金。此外，欧盟的第七旗舰项目(Frame work Program me FP7)也对城市可持续发展相关技术的研究给予了大量资助。欧盟于2010年制定了欧洲“2020战略”，把可持续发展作为三个优先发展的事项之一。2011年，欧盟委员会提出欧洲城市可持续发展的愿景，并制定了一系列的具体相关政策。

可见，欧洲城市可持续发展已经形成了一套比较完善的体系：既有宏观的可持续发展战略，也有相应的政策，还有配套的技术法规和标准。利用这套体系，欧洲城市可持续发展水平已经走在了世界前列，的确值得我们学习。

3.日本

日本的经济社会发展模式是政府主导型。从宏观层面看，政府对日本城市可持续发展的战略规划制定、法律框架确立、产业政策倾斜、技术创新体系构建等方面都起到了关键性的指导作用。政府出台回收奖励政策、税收优惠政策、废弃物再循环价格优惠政策，补助中小企业环保技术开发，对引进3 R技术的企业提供低利率，对引进再循环设备的企业减免部分税收。同时，日本政府积极建立健全各层次的法律保障体系。比如，日本自上而下制定了综合性的循环利用法，分为四个层面：基本法、综合性法、具体物质产品法和绿色采购法。 目的是促进日本的经济社会管理逐步实现由行政主导型向法制主导型的转换。

从产业层面看，日本采取了经济手段和行政手段并用的方式，引导产业结构调整，使其经历了一个从劳动密集型-资本密集型-技术密集型-知识密集型的过程，从而促进了整个日本城市的可持续发展。

从企业层面看，日本企业生产经营所追求的目标就是环保化，从原料采购到生产制造、最终到销售和废弃物处理，全过程都必须遵循环保的要求。日本的大型企业均以保护生态环境为己任，将可持续发展理念融入企业灵魂。如：住友电工提出的“以可持续发展企业为目标”；松下提出以电子产业No.1的“环境革新企业”、“构建智能城市”为目标；岛津制作所提出“为了人类和地球的健康”的发展理念；永旺则以“实现低碳社会、保护生物多样性、有效利用资源和应对社会课题”为实现可持续发展的基本方针。

4.澳大利亚

澳大利亚地广人稀，自然条件优越，生态环境良好，能源开采循序渐进，食品安全可靠，社会和谐稳定。该国名城墨尔本连续10次被评为全球最适合人类居住的城市。它的可持续发展战略在促进国民经济持续增长的同时，居民的生活质量也得到了提高，整个社会形成了良性循环。

2011年10月12日，联邦议会通过了碳税立法，从2012年7月开始执行。对现有全国50家碳排放大户，涉及矿业、发电、化工等，每吨征收23澳元碳税，并自2012年起至2015年，碳税每年增加5%。碳税主要用于补贴低收入家庭和老年人福利，同时补贴资助新型环保节能企业，目的是通过税收杠杆迫使排放大户采取节能减排措施。自2015年起，实行碳交易体制，即在全国实行碳排放配额制度，限定企业碳排放总额。澳大利亚从而成为世界上率先实行碳排放刚性控制政策的国家。此外，澳大利亚的可持续发展教育实践非常值得我们学习。2010年5月澳大利亚联邦政府颁布《可持续发展课程框架》，作为相关课程开发者和政策制定者的指导性文件。该框架依据可持续发展行动过程、生态和人类系统的知识、实践的指令系统三大结构对三个学龄段的可持续发展课程进行了描述，旨在将可持续发展教育贯穿和渗透到幼儿教育至大学教育的各阶段和几乎所有的课程。其成功做法非常值得我们借鉴。

三、我国城市可持续发展的制约因素

2013年12月中央城镇化工作会议在北京举行。会议认为，在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。现阶段，制约我国城市可持续发展的各方面因素还很多，我们不能急于求成，而只能从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

1.宏观政策方面

近年来，城乡建设部等部委发布了国家低碳城市标准、国家园林城市标准、国家节水型城市标准、国家宜居城市标准、国家森林城市标准、国家生态城市标准、国家数字城市标准等涉及城市发展的部门文件，但这些文件基本都是从低碳、环保、宜居、旅游、生态等城市管理的某一方面或某几个方面提出的指标体系，并没有涵盖社区可持续发展的经济、社会、环境等其它方面。

2007年国务院下发了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，其中提出了“建立资源开发补偿机制、建立衰退产业援助机制和完善资源性产品价格形成机制”。我国部分城市也围绕可持续发展提出了一些好的做法和机制。但是总体来说，我国现有的相关法律法规并不完善，具体的可操作性政策意见和相关标准缺乏，针对不同类型城市的可持续发展机制建设仍然滞后于城镇化的发展速度，远远不能满足城市可持续发展的需要。

2.客观环境方面

从城市资源方面来看，城市水资源短缺，机动车保有量持续快速增加，生活污水、垃圾等废弃物产生量大幅攀升，污染物排放总量超过环境容量。近10年来，我国城市生活污水排放量每年以5%的速度递增，但全国城市生活污水集中处理率不足60%。 住建部的一项调查数据表明，目前全国有三分之一以上的城市被垃圾包围。全国城市垃圾堆存累计侵占土地75万亩。城市生活垃圾产生量也以每年5%～8%的速度增加，全国虽有近80%的城市对生活垃圾进行了无害化处理，但许多城市处理能力不足，垃圾处理处置设施运行效率低下。

从城市基础设施来看，我国的城市环境基础设施建设远远跟不上城镇化进程的速度。即使是中国的发达城市，进行横向比较的话，也与我们的经济大国地位不相匹配。根据美世咨询公司发布的《2012美世城市基础设施排名》和《2012美世全球城市生活质量调查排名》，中国内地城市中上海、北京分别为第86和93位，南京、成都分列第117和118位。

此外，全国各地区间城市环境质量、环境建设及环境管理水平也有较大差异。在环境质量方面，东部地区城市普遍优于中西部地区城市；在城市环境基础设施建设方面，东部地区普遍好于西部地区，西部地区则好于中部地区；而城市环境管理水平方面，也与各地区经济发展状况、技术水平和管理能力大致相当。由此可见，西部地区在环境质量、城市环境管理水平、工业污染防治、环保能力建设方面亟需提高；中部地区的环境质量和城市环境基础设施建设都需要进一步加强。此外，在我国的城市化发展过程中，出现了一些有别于西方国家的城市现象，如亦城亦乡的“灰色区域”的出现、大城市的扩展辐射与农村自身城镇化的双向运动，等等。那么，如何借鉴西方发达国家的经验，来促进我国的城市可持续发展，是文章需要探索的问题。

四、促进我国城市可持续发展的对策建议

前文总结了几个典型经济体在城市可持续发展方面的经验做法，那么，结合目前我国面临的客观环境和政策方面的制约因素，应该如何借鉴西方经验，来促进中国城市的可持续发展呢？下面从宏观、中观、微观三个层面提出一些建议措施。

1.宏观政府层面

在外部环境建设方面，政府需要顺应国际上城市环境相关标准的需要，修改完善并建立适合我国国情的城市指标体系。全球城市指标机构(GCIF)通过多方合作，研究并建立了一套城市指标体系，以生活质量和城市状态两个方面来评价城市发展状态。2012年7月，成立了ISO/TC268/WG 2全球城市指标工作组，加快了推动G C I成为国际标准的进程。政府应积极开展试评估工作，事先找出我国城市发展中的不足，以便在以后的实际运行中更好地应对该项国际标准。此外，还需要结合我国城市发展的实际情况，制定适合我国城市发展需要的国内标准。

同时，城市可持续发展方面的国际合作也不容忽视。目前美国的几座大城市相继加入C 40城市集团。2012年3月，美国总统和巴西总统宣布成立JIUS。我们要充分利用这些平台，积极参与国际交流并发挥出中国的主观能动性。

在内部环境建设方面，政府要强化法制建设，通过各级职能部门发挥其组织、协调作用，制定和执行城市发展计划。十八届三中全会提出，要正确处理政府与市场的关系，促进可持续发展。一方面，更多更强地发挥市场的作用；另一方面，更好地发挥政府的作用。政府的五项基本职能中，保护环境就是促进可持续发展。在政府新的考核导向指标中，前三项指标资源消耗、环境损害、生态效益都是可持续发展方面的指标。因此，转变政府职能，也就是要将政府的工作更多转变到促进可持续发展上来。政府要根据不同阶段经济发展目标的不同，城市发展战略的选择上要有一定的灵活性，充分发挥权威协调作用。同时，要引导企业进行标准化质量生产、提高国际竞争力，在健全和完善各类指标体系的基础上，为企业间的充分竞争提供一个良好公平的国内环境。

2.中观产业层面

我国的城镇化发展滞后于工业化和农业现代化。2011年我国城镇人口比重为51.27%，明显低于第二、第三产业就业人员在全国就业人员中65.2%的水平，所以必须加快经济结构调整。而经济结构调整首先就要优化产业结构，将三大产业的产值和劳动力比例由目前的“二、三、一”结构调整为“三、二、一”结构，通过增强创新能力，在改造提升传统产业的同时，大力发展战略性新兴产业。而新型城镇化必然涉及城市产业的发展及其与城市发展的关系，我国各类城镇必将沿着早期成本效率为追求的工业集中阶段，中期竞争优势为追求的产业集聚阶段，未来创新驱动为追求的新城区新社区阶段的发展路径逐步发展。具体来说，可以从以下几个方面来着手：

（1）在产业保护方面，运用合理的产业保护措施对本国需要扶持的幼稚产业、新兴产业等进行保护

这些产业目前的发展基础还比较弱，但未来的发展势头良好，前景可观，对国民经济有不可低估的拉动作用。我们对这些暂时处于比较劣势的产业，需要设置一段时间的保护期，再慢慢加大开放力度，采取相关的激励措施，逐步将其转化为优势产业。另外，还需要科学地界定对它们的保护力度，制定阶段性保护目标，尽量避免保护过程中产生的负面效应。可以根据国家产业政策以及各行业的具体条件和发展水平，选择那些具有巨大需求潜力和一定基础的行业进行重点保护，对这些行业从研发、投入、税收、信贷等方面加大政府扶植的力度。

（2）在产业培育方面，我们要大力培育民族产业

现如今的知识经济时代，新的国际分工格局正在形成过程中，要想在未来的国际市场上获得长久的经济利益，我们必须进行自主创新。有资料显示，日本引进技术时期，平均花1美元引进，要花7美元进行消化吸收和创新。以汽车业为例，中国汽车产业通过原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，取得了一系列重大技术创新成果。2012年，中国汽车产销都超过了1900万辆，连续4年保持世界第一。然而，105万辆的出口量只占汽车产量的5%左右。纵观2012年各汽车强国，汽车出口量都占到总产量的50%以上：德国为77%，西班牙、比利时为90%，英国为80%，韩国、法国在70%左右，日本也超过了50%。究其原因，除了劳动力和原材料的价格上涨及人民币的升值，导致汽车企业成本增加外，另一个重要因素就是，中国汽车缺乏核心技术。中国汽车企业虽然发展很快，但像整车制造平台技术、乘用车的发动机技术等核心技术仍然缺乏。所以，中国的当务之急是进行自主加速产业结构的升级，促进产业结构的调整与优化，最终目的是建立创新型国家。

（3）在产业结构方面，对老城区的产业布局调整，应按照最佳社会效益、经济效益和生态效益的原则对现有的工业生产用地实施部分置换

在新的产业空间区位的选择上，不仅要突出主导产业，还要加强市场配套产业的功能，形成生产中心、市场中心、科研服务中心等新的空间配置。在城市产业布局和城市用地结构调整中，最为重要的是协调好各个功能分区之间的关系，避免城市过于集中与过于分散并存，控制好城市整体及各功能分区集聚规模的平衡，保持结构整体始终处于高效益的运行状态。此外，还要通过产业结构优化升级促进绿色化发展，大力构建以生态农业、绿色制造业和现代服务业为主体的绿色产业体系，创新绿色科技、生产绿色产品、开发绿色能源，推进整个城市经济系统的绿色化。

3.微观企业层面

中国企业要向西方学习，把符合国际要求的相关环保标准融入到企业的研发、生产、制造、加工、销售等各个环节中去，贯彻到企业的经营发展理念里面去。同时，我们应在实施贸易自由化或走向更开放的贸易体制的过程中，还要学会综合运用各种关税、非关税壁垒以及其他各种手段来实现对国内企业的保护和扶植。这些保护扶持政策措施可以通过立法体现出来，通过法律途径来贯彻实现环保标准和可持续发展。

可喜的是，我国政府已经在这方面迈出了步伐。2010年9月8日，国务院审议并原则通过了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，七大战略性新兴产业包括节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车。政府对这七大战略性新兴产业将加大财税金融等政策扶持力度。这就为我国企业未来的经营发展方向提供了指引方向。企业只有围绕这七大战略性新兴产业进行相关经营生产，才能在未来的国际舞台上有立足之地，才能增强自身的国际竞争力。同时，这也是我国城市实现可持续发展的需要。

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