流动摊贩外部性分析及其治理政策——以北京市为例

刘玲玲，刘承水，史 兵

（北京城市学院，北京 100083）

流动摊贩外部性分析及其治理政策
——以北京市为例

刘玲玲，刘承水，史 兵

（北京城市学院，北京 100083）

文章基于北京市流动摊贩的治理难题开展分析，首先对城市流动摊贩的定位、流动摊贩的研究现状进行了梳理，报告了城市流动摊贩的内部生存环境与外部生存环境——分别从内部自身生存状态与外部环境因素（社会因素、经济因素、文化因素等），通过采用系统科学与管理科学的研究方法，进行了首都流动摊贩存在现象的外部性调查，分别阐释了流动摊贩正外部性与负外部性，正外部性主要体现在有利于就业安置及社会安宁、传承文化，活力城市、满足低收入市民需求、存在的独特性；负外部性主要体现在影响食品安全、影响交通安全、污染环境，影响市民生活、扰乱市场秩序，损害消费者权益，并反映了其存在的严重城市问题。最后从落实法律法规、弱势群体保障体系、建立摊贩行业协会、公众参与理念四方面提出治理流动摊贩的对策，取得了首都流动摊贩治理的现实策略，以供政府部门参考实施。

流动摊贩；城市环境；市场秩序；摊贩管理

随着我国市场经济的发展和城市化进程的不断加 快，尤其是特大城市的发展吸引了大量外来人口，加上企业改制导致下岗工人数量不断增多，另外，在城市化进程中，由于城市高速发展扩建，使得大量农民失去土地，这些人群无高级技能、学历相对比较低，为了谋生，不得不摆摊设点，避免交税和降低摊位成本。虽然流动摊贩自古以来无不存在，走街串巷的叫卖声曾经也是中国传统文化的一种典型，而在经济飞速发展的今天，这种流动经济行为严重影响了城市形象，而今的流动摊贩问题不仅是一个城市的管理问题，更是一种复杂的社会现象，需要政府和民众的共同关注，才能为构筑一条清洁温情美丽的城市风景线。

一、流动摊贩的定位

摊贩顾名思义是指以摆摊设摊方式从事各种商品售卖和服务活动的人，照工商管理机构对其合法性的认可规定，摊贩包括取得证照的摊贩和未取得证照的摊贩，我们这里所讨论的流动摊贩限定在无证摊贩[3]。万向东[4]曾研究指出非正式就业问题，是一种具有非正式的雇佣关系、未进入政府征税和监管体系、就业性质和效果处于低层次和边缘地位的劳动就业，然而，流动摊贩正是处于低层次和边缘地位的就业形式之一，可以说流动摊贩也是非正式就业的一种表现形式。

关于流动摊贩的定位，学者们一般情况认为，流动摊贩是指经营规模比较小，具有较强的流动性，没有固定经营场所，在城市的公共场所从事经营活动。

总之，流动摊贩，是指城市中无稳定职业者为获得经济收入以满足自身或其家庭的基本生活需要，利用城市公共空间所从事的小规模个体商品交易与服务的流通经营形式。

对于流动摊贩问题的研究，何丹等人在《城市流动摊贩研究述评》中指出国外城市流动摊贩研究始于20世纪60年代，国内对城市流动摊贩的研究起步比较晚，自2000年后学界才开始探讨。国外主要研究了流动摊贩的经济价值及其特征；发达国家到发展中国城市流动摊贩的综合特征，特别案例探讨集中在亚洲、非洲、南美洲的发展中国家和地区；多维度地从社会学角度探讨摊贩的非正式性；如何利用摊贩经济促进城市的多样性发展，以及从规划管理角度有序引导城市流动摊贩经营空间布局。国内相关研究相较较晚，目前主要是针对流动摊贩存在的必然性及其制度化的管理的研究，特别是基于快速城市化的基本国情，以促进经济发展和维护社会稳定为目的，研究重点集中在管理问题上。

二、首都流动摊贩生存环境分析

流动摊贩存在的环境主要分为内部环境和外部环境，内部环境是指其能够生存下去自身考虑的环境因素，外部环境是指影响流动摊贩生存与发展产生的各种环境因素，具体的包括社会因素、经济因素、文化因素等。

1.内部生存环境分析

从事任何商业活动的单位或个人，其生存下去的主要原因是有利可图，即可盈利。利润等于总收益减去总成本，如果利润为负值，则表明总收益小于总成本，经营商是亏损的，当利润为零时，表明总收益等于总成本，经营商收支平衡，当利润为正值时，表明总收益大于总成本，经营商是盈利的。一般情况下，流动摊贩均为社会弱势群体，其没有太多的技能和知识，选择流动经营是谋生的需要。如果这类人群在经营过程中，成本大于收益，自然选择放弃流动经营。正因为在经济利益、权力资本等各种资源分配不平等的现代社会，城市中存在着大量的失业者、低收入者、外来务工人员等，他们物质生活、权力、社会声望、发展前景等方面处于弱势地位，为了生存的需要，他们往往选择投资少见效快的工作，以便解决家庭基本生活问题。

城市中的流动摊贩大多数没有医疗养老等基本社会保险，加上现如今高昂的生活成本、医疗费用及子女教育费用，总体生存压力和生存风险较大，流动经营的特征——“投资少、风险小、见利快”，正好符合这类特殊人群的需要，因此流动经营成为他们首选的谋生方式。

2.外部生存环境分析

随着我国城市化进程的不断加快，大量农村剩余劳动力向城市转移，农村剩余劳动力占城市人口比重越来越高，这种趋势将成为一种常态，并导致城市规模不断扩大，加上首都经济的快速发展，城市财富聚集效应的不断扩张，加之相对充裕的就业机会和相对完备的社会保障政策，吸引了大量的农村剩余劳动力来首都淘金，首都不断增长的人口规模将为流动摊贩的生存奠定了基础。

随着首都城市化进程的不断稳步前进，不仅农民兄弟进城淘金，各型各色的人群也纷纷涌入北京发展自我，追求个性。既有各地的游玩者，也有刚毕业的年轻大学生。各种经济基础、生活背景与意识形态的人纷纷聚集首都，使得首都的人口呈现出多元化多层次结构特征。这些人群的购买需求也呈现出多层次与多元化，他们也喜欢马路边的煎饼、卷肉和地摊上的个性用品，多层次多元化的需求萌生了多层次多元化的供给，丰富多样的商品和服务满足了城市各种人群的需求，从而使得流动摊贩有了生存下去的空间，并进入了市场经济的潮流大军。

从传统文化角度考虑，传统文化具有悠久的历史，是一种文化的积淀，形象生动的反映了市民最基本的生活需要，并富有一种感情和共同的价值取向，这种文化是现代文化无法替代的。如今，在北京的街头巷尾依旧可以听到的一阵阵富有感染力的叫卖声（磨剪刀、卖炊具等），其中不仅包含着城市居民对一种生活方式的习惯（由于各种流动摊贩的叫卖方式各具特色，时间一长，人们就可以根据其腔调判断出是何种摊贩在叫卖)，也代表了昔日社会中人们那种悠闲、和谐和淳朴的生活方式。

三、首都流动摊贩现象的外部性分析

首都流动摊贩能长久生存并发展下去，这类群体的流动经营对城市的发展起着正负两方面的作用，它在满足和方便了市民基本生活之余，还在城市交通、食品安全、市容市貌等方面影响着城市的发展。

1.正外部性分析

不可否认，城市流动摊贩之所以作为一种非正规就业的形式存在，是因为摊贩经营的许多正外部性还是得到社会公众的认可的。

（1）有利于就业安置及城市社会安宁

流动摊贩的经营状态，为弱势群体提供了较为低的门槛，为相当数量的弱势群体提供了最基本的生活保障，这类群体的就业生存问题关系到整个社会的稳定和谐。对于流动摊贩来说，由于技能、资金等各方面因素的限制，加上自身能力的不足，想进入正轨的行业工作有很大难度，他们为了养家糊口，自食其力，选择了流动经营，一方面减轻了政府部门安置就业的压力，另一方面如经营有道，还能过上富裕的生活。

相反，如果政府全面取缔城市流动摊贩的经营活动，那么大部分摊贩群体将面临失业，摊贩群体以及他们家人的生活将陷入赤贫状态，其中的部分人也许会转向偷窃、抢劫等犯罪活动，社会治安将会恶化。

（2）传承文化，活力城市

流动经济可以传承传统文化，增强社会活力。日本经济学家青木昌彦曾经指出“一些不入流的经济形式，却是多姿多彩的经济马赛克”，因此，城市经济的发展具有多姿多彩性，多种经济形式并存时符合现代城市发展需要的，流动经济（摊贩）正是多样形式经济的组成部分。

城市流动摊贩使得僵硬的城市街道边的更加有柔性更加有活力，他们本身即为城市商业活动的标识，正是大量流动摊贩的存在，为各方游客提供了丰富多彩的商品。如果政府部门对流动摊贩摆摊设点管理有序，摊贩经济会成为城市的一道亮丽的风景线，摊贩所售卖的物品常常能展现当地的风土人情，不论是在天桥、地下通道，还是旅游景点，行人常常停下脚步欣赏一下，并询问价格，从中可以感受到某些城市的情怀与特色，不时有行人购买留作纪念，这样既传承了传统文化，有促进了旅游经济。

（3）满足低收入市民需求

流动摊贩是全球普遍存在社会现象，不管是在发达国家还是在发展中国家，都有其生存的空间。活跃在城市各个方位的摊贩经济行为主体，成就了城市功能的多元化，并发挥着不可或缺的作用。由于首都经济飞速发展，而收入差距日趋凸显，依然有相当数量的低收入人群生活在首都，流动摊贩的低价格，吸引了这部分人群前来购买，并在一定程度上降低了搜寻物品的时间和精力，满足了低收入人群的生活所需。

（4）存在的独特性

在某些特殊情况下，流动摊贩的经营行为可以发挥出特有的正外部效应。比如，在大雪纷飞的早晨，原本空旷的地铁口瞬间出现一顶伞“煎饼果子+豆浆”车，为奔往办公楼的白领送来暖暖的早餐。又如，在暴风雨的傍晚，一流动卖伞的大学生出现在公交车站，为急于回家的候车人群送来了及时的便捷与温情。

正是由于首都流动摊贩所具有的正外部效应，才使得他们长久地受到首都市民的欢迎，并生生不息的生存并发展下去的原因。然而，他们的存在，也带来了很多负面效应。

2.负外部性分析

（1）影响食品安全

流动摊贩进行经营活动多属于无证经营，属于违规经营。摊贩出售的物品多数未经卫生部门检查，有的所用原材料为劣质的，新闻曝光的地沟油事件就是典型的案例。摊贩们为了节省生产成本，往往使用这些假冒伪劣材料，加之露天经营，汽车尾气、空气灰尘都会落到产品上，如果是夏天，还容易招致蚊虫叮咬，细菌肆意传播，严重影响食品安全，给居民的身体健康造成威胁。

（2）影响交通安全

流动摊贩经营没有固定的场所，多数集中在公交车站、广场、市场周边、地铁出口、高校门口等公共场所，而且都是在上下班、上下学等人流和车流的高峰期做生意，流动摊贩为了吸引过往人群的眼球，往往会靠近道路沿线、交叉路口，甚至占用人行横道，迫使自行车与机动车争抢道路，本来狭窄的马路就更加拥堵不堪，容易引起交通事故，对人们的生命安全构成极大的威胁。拥挤的人流还吸引了大量小偷来此行窃，给群众的财产造成损失，无序的摊贩扎堆经营也易使摊贩之间常因争夺经营地盘而互相争执，更有甚者，彼此斗殴并产生严重后果，造成恶劣的社会影响。

（3）污染环境，影响市民生活

流动摊贩没有固定的经营场所，摊贩们自行摆摊设点，天桥上、地下通道、马路边等，杂乱的积聚在一起，严重影响首都的形象，给市民造成视觉上的不舒服———脏乱差。另外，随地摆摊的经营摊贩，果皮乱丢菜叶乱丢，满地污水杂物等严重影响了周围市民的生活。夏季，西瓜摊的叫卖声，夹杂着来来往往的人群喧哗声，此起彼伏，严重影响了市民的休息。

（4）扰乱市场秩序，损害消费者权益

流动摊贩经营属于不正规经营，因此流动摊贩的存在，使得正规经营与不正规经营形成不正当的竞争关系。因为流动摊贩不交纳营业税，无照经营，而且为假冒伪劣者提供了市场，阻碍了市场优胜劣汰功能的发挥。对于这种乱摆卖行为对其它正规经营的商贩造成不公平竞争，如果没有控制就会形成导向作用，那么市场秩序就会被打乱。此外，在买卖过程中不时出现缺斤短两的现象，更有甚者构成诱骗欺诈经营行为，当消费者发现自身权益受到侵犯，即使向行政机关投诉，由于摊贩经营地点的灵活性而无法及时挽回损失，严重损害消费者的权益。

对于流动摊贩存在的负外部效应，需要有专门的机构进行管理。我国城管执法队伍是在特定的历史背景下形成的，它是我国行政管理体制创新的一个结果，对于转轨时期的城市管理起到了积极的作用，城管执法人员在城管执法过程中，一些无照经营人员和其他相对人由于自身利益受损，会想方设法阻挠执法，甚至故意激化矛盾。因此，城管执法工作不可避免地要面对各种冲突场面甚至是暴力抗法行为。为此我们提出了科学有效的治理对策以应对无照经营的流动摊贩问题，从根本上解决城市的市容市貌、交通拥堵、食品安全等问题。

四、首都流动摊贩治理对策

流动摊贩问题已经成为首都城市管理的重点问题，对其合理合法有序的治理一直困扰着有关政府部门。虽然也曾经提出过不少设想，最终成效并不显著，摊贩问题依然存在。时下，首都将承办2014 APEC峰会，首都的形象将展现在世界人民面前，首都形象工程刻不容缓，摊贩治理问题首当其冲，采取适当有效的对策是政府和市民所希望的。

1.法律法规落到实处

流动摊贩管理问题一直困扰着政府部门，既要保持城市的清洁美丽，又保证执法管理人性化，让城管执法人员感到非常头疼。2011年11月1日正式实施的《个体工商户条例》规定：“无固定经营场所的摊贩申请登记为个体工商户的，登记事项不包括经营场所。”也就是说，流动摊贩在政府相关部门规定的区域内进行经营，并得到工商部门的行政许可，并办理营业执照进行正规营业。如果某流动摊贩通过办理一系列手续成为个体户后，曾经与之一起摆摊的人或与其合伙经营、或办理个体户手续独自经营，这样慢慢会吸引更多人参与其中，进一步活跃市场经营，将会有更多的人参与经营，这种经济形式依然能满足城市居民的需求。流动摊贩变个体户，涉及工商、行政执法、税务、环卫、城市规划等多个部门通力合作，把《条例》真正落到实处，税务部门可以为流动摊贩减收税费，规划部门可以在听取市民或专家的意见，在合适的位置选址，为流动摊贩划一处经营场所，工商部门，可以利用企业信用监管系统进行管理，如果摊贩守法经营，可以扩大其流动范围。相反，对一些出现违法违纪行为的摊贩，在一定时间内，可对其流动范围进行约束。

2.健全弱势群体保障体系

流动摊贩主要来源于城市中下岗、失业、待业人员等弱势群体，此类群体无一技之长，就业相对比较困难，政府就业安置部门应该拓宽就业渠道，加强政策引导，加大财政支持力度来发展城市流动经济，建立和完善在就业培训机制，不断提高这类人群的整体素质。另外，要想从根本上解决这一问题，国家必须建立健全完善的公共服务政策，完善基本的医疗和公共卫生、失业保险、养老保险、最低生活保障、社会救助、社会优抚、公共就业服务等社会保障体系。政府部门可以通过调节税收，财政转移支付，完善社会保障体系，缩减收入差距。如果公民都可以享受到免费医疗，学龄儿童都可以享受免费义务教育，全国各方面资源均衡，低收入者和失业者均可以享受到国家财政补贴而不必为了生计而到处奔波或从事违规事件，也能维持基本的生活所需，流动摊贩将不会存在，更无其治理难问题了。

3.成立摊贩行业协会，完善自我管理

摊贩经营由来已久，世界各大城市都有存在。不同的国家对摊贩经营给予不同的政策或治理方法。例如，法国为摊贩经营提供服务，早市的摊贩和每周营业时间是相对固定的，早市上的摊贩都拥有政府发放的专门执照；美国市政当局会根据每年的情况变化，修改可供申请的摊贩数量和地点，在大型的商业区专门设立摊贩经营区域；香港实施摊贩发牌制度，牌照分为固定摊位和流动摊位两种，取得了良好效果；韩国，在政府的积极引导下，摊贩成立行业协会，形成自我管理自我约束，使得政府的管理更加人性化。在上述国家的成功经验中，我们可以看出，政府的引导与理性管理是很有必要的，首都也有必要成立摊贩行业协会，协会及时与摊贩沟通，避免摊贩与政府城管执法部门直接交涉，以免发生不必要的冲突。摊贩行业协会对摊贩也有一定的监督作用，及时发现问题及时自我解决问题，达到自治与自我管理的效果。

4.树立公众参与治理理念

众所周知，城市管理的目标是为社会公众提供整洁有序的工作生活环境，该目标能否实现与城市管理是否科学息息相关。城市管理的直接受益者是人民大众，他们比城市管理决策者更有发言权，更清楚自身的需求与现实的需要。城市在运行过程中，管理主体是多元化的，多元管理主体共同拥有提供信息、建议、决策、执行、监督的权力，各利益主体都在谋求各自的利益最大化，只有把各个利益集团在各个层次上结成协调、互利的网络，谋求相互理解和共同发展，实现公共利益和各个主体利益的最大化，才能实现整个城市运行效果的最优化。借助于公众参与方式吸纳社会各个利益主体的意见，集思广益，才能保证城市管理符合社情民意和城市发展的需要，使城市管理决策更为科学和合理。

五、结论

城市是人类社会经济文化发展的结晶，是人类进步和社会文明的标志，自从有了城市便开始了城市管理这一实践活动。流动摊贩问题的治理是城市管理活动之一，流动摊贩问题已经成为首都城市管理的重点问题，对其合理合法有序的治理一直困扰着有关政府部门。城市容貌的展现需要城市秩序的整齐，城市秩序的整齐需要城管执法部门的维护与管理，对流动摊贩的治理仅仅是城管执法部门工作的一部分，流动摊贩治理工作是一项长期的工程。

时下，首都将承办2014 APEC峰会，首都的形象将展现在世界人民面前，首都形象工程刻不容缓，摊贩治理问题首当其冲，因此，需要政府部门制定法律法规并严格执行，同时给他们相对宽松的经营环境，城市流动摊贩管理难的根源是传统的治理模式和管理方式不能适应现代社会发展的需要，必须打破固有的传统治理模式，从根本上彻底根除流动摊贩治理难的困境，转变管理方式与治理理念，构建多元化主体管理与社会协同公众参与式治理相结合的治理模式，将各种社会力量联合起来，通过法与情的结合，共同促进摊贩经济、市容市貌与民众生活的融合大发展。

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（责任编辑：GH）

Management Strategy on External Analysis of Mobile Vendors——Taking Beijing as an Example

LIU Ling-ling，LIU Cheng-shui，SHI Bing
（Beijing City University，Beijing 100083，China）

The article gave the analysis based on the governance problem of current vendors in Beijing.At first，this paper analyzed the position and research status of the urban mobile vendors，reported the urban mobility vendors from aspect of internal environment and external environment—respectively from their own living conditions and external environment factors， (social factors，economic factors，cultural factors，etc.），by adopting the research method of system science and management science to study externalities of existing phenomenon of the capital mobile vendors，and respectively illustrated the positive externality and negative externality of them.Positive externalities is manifested in the uniqueness of job placement and inheriting culture，social peace，dynamic city，and meeting the needs of low-income residents existence.Negative externalities is reflected in affecting food safety，traffic safety，environment pollution，and affecting public life，disrupting the market order，damaging the consumers' rights and interests， and reflected the serious urban problems.Finally from the four aspects of implementation of laws and regulations，vulnerable groups security system，setting up the vendor industry association，the concept of public participation the author put forward the strategy of managing mobile vendors and made the reality of the capital mobile vendors governance strategy，and gave references for government departments to implement.

Mobile vendor；Urban environment；Market order；Vendor management

F299.24

A

1004-292X（2014）05-0079-05

2014-01-25

北京市哲学社会科学规划项目（13JDJGB061）。

刘玲玲（1977-），女，河北赵县人，博士，副教授，主要从事城市问题研究；

刘承水（1964-），男，山东曲阜人，博士，教授，主要从事城市管理与社会建设研究。