中国构建地方税体系的对策建议

刘建徽 安 然 周志波 李峦松

1.立足地方税种，将已有的小税种培育为地方主体税种。在“营改增”的背景下，地方税源急剧萎缩，但地方政府财政支出的刚性需求迫切要求寻找新的财政收入来源。如果没有新的税源，地方政府可能又会“开倒车”，退回到土地财政的老路上去，而这条发展道路与包容性发展完全背离，是不可持续的。因此，在没有开征新的地方税种的情况下，应当着力于将现有的地方小税种培育为地方主体税种。实际上，小税种所潜藏的收入组织能力并不“小”，当前小税种收入较少，很大程度上受制于税收征管水平和强度。例如，契税、印花税、房产税等税种，在实际征管中由于信息不对称等因素造成征管率较低，如能通过技术手段加强征管工作，其收入组织潜力将得到极大的释放。当然，将地方小税种培育为主体税种，必须要以税收信息化建设为前提。尤其是在“营改增”以后，地税部门失去了发票这个当前最有效的税收管控工具，税收征管将面临巨大的信息困难。在这种背景下，税务部门需努力培育壮大地方小税种、提高税收征管效能，还要加快信息化建设，提高税收管控水平。

2.调整管理权限，将部分与地方紧密联系的税种划归地方。营业税作为地方政府第一大税种，其收入几乎占到地方政府税收收入的一半，沿海地区这一比例更高。如果不调整增值税分成比例，“营改增”以后地方政府将面临严重的财政资金困难。但是，可以从税收管理权限方面入手，将车辆购置税、消费税等中央税税种划归地方。车辆购置税对购置车辆的行为征收，无论是从车辆使用所造成的影响来看还是从税源属地来看，车辆购置税作为地方税都更加合理。消费税作为一种间接税，目的是通过税收杠杆影响企业和个人消费习惯，其税收负担最终由消费地企业和居民承担，作为地方税理所当然。不过，当前的消费税一般在生产销售、批发和进口环节征收，在一定程度上限制了其抑制奢侈消费和促进资源节约、环境保护方面的作用，建议将消费税的征收环节后移至零售环节。同时，建议对企业所得税的收入分配进行调整，可以将企业所得税划归地方税，但同时将央企缴纳所得税作为中央税。至于企业所得税的征管机构，应本着与主体税种一致的原则，在“营改增”后由国税部门代征，这种管理模式一方面可以节约税收成本、提高征管效率，另一方面也不影响地方政府分享企业所得税收入。

3.调整税率结构，重新定位小税种功能。目前，中国将小税种都划归地方政府，这些税种由于功能地位偏差、征税范围较窄、税率较低等原因，筹集的收入较少，在税收征管中往往得不到足够重视，一直未能成为地方主体税种。“营改增”将倒逼税制改革，重新定位这些小税种的地位和功能。城镇土地使用税、耕地占用税、资源税、契税等主要实行定额税率征收，但现行的税率太低，不但无法反映土地、资源的稀缺性，也无法为地方政府筹集足够的收入。土地增值税是目前唯一采用超率累进税率的税种，其政策初衷是限制房地产行业暴利，但由于税制设计上的缺陷，土地增值税的这种功能比较有限，征管也存在很大的困难，并为社会所诟病。究其原因，就在于对税种的定位不够科学。因此，在构建地方税体系的过程中，必须重新定位这些小税种的功能，在增值税结构性减税的前提下提高税率水平，强化其作为地方主体税种的地位。

(李摘自《宏观经济研究》2014年第6期《包容性发展背景下中国地方税体系构建研究》)