我国钢铁产业限产政策失败原因分析*

河北工业大学 杨 莉

我国钢铁产业限产政策失败原因分析*

河北工业大学 杨 莉

进入21世纪以来，出于调整产业结构、压缩过剩与低端产能、抑制盲目投资等方面的考虑，我国对钢铁产业实行了以限产为重要内容的产业政策。十多年的实践证明，我国以往的这种限产政策并不成功。这背后的根本原因在于既有政策的主要目标定位与产业发展趋势相错位。在产量方面，当前中国钢铁产业所面临的主要挑战是资源环境压力，因此今后我国钢铁产业的产量政策应该实行一个彻底的生态转向，并围绕此展开一整套政策体系的改革和设计。

钢铁产业；限产；政策；产业发展

一、我国钢铁产业产量增长的基本历史历程

在改革开放之前，为了尽快建立自己相对独立的现代工业体系，我们在优先发展重工业的战略方针指导下，依靠计划经济体制，集中各种资源，对钢铁产业进行了集中、重点建设。现在来看，在这一阶段我国钢铁生产虽然规模上总体增长速度较快，但波动性较大、产品品种有限、质量较低、耗费较高。其中，我们有过“一五”时期的跨越式飞速发展的辉煌，也有过大炼钢铁运动和十年“文革”时期的挫折和停滞。1949～1977年，我国粗钢产量从16万吨增长到2374万吨。

1978年以后，我国先后对钢铁企业实行了扩大自主权、推行承包制、建立现代企业制度等改革，外部经营环境经过价格双轨制也开始逐步趋于统一，市场经济体制开始成为推动我国钢铁产业发展的主动力，我国钢铁产业自此整体上进入了平稳发展阶段。由于产业发展特征的不同，此一阶段基本上又可以2000年为界，大体划分为前后两个时期。从改革开放到20世纪末，我国钢铁产业发展的基本特征是，在支持我国轻工业“补课式”迅猛发展的同时，也获得了自己的新的发展机遇。1978～2000年，我国年度粗钢产量从3178万吨增长到12 850万吨，年均增长6.56%。其中，在1996年，我国粗钢产量首次破亿，达到10 124万吨，占世界总产量的13.5%，第一次跃居世界规模生产首位。进入21世纪以后，随着我国城镇化的快速发展和居民消费方式的升级，我国进入了二次重工业化阶段，整体经济也进入新一轮经济增长周期。在这一阶段，一方面在建材、汽车、铁路、造船、飞机、机械等下游行业的有力带动下，我国钢铁产业也随之迎来了自己发展的黄金机遇期；同时，再加上分税制改革后地方政府的区域竞争和要素成本暂时低价格的激励，钢铁产业的投资规模和速度不断攀升，最终帮助自己实现了前所未有的高速增长的十年。2013年,我国粗钢产量达到7.79亿吨，占世界总产量的48.5%，几乎是世界总量的一半；2000～2013年，我国钢铁产量增加了6.5亿吨，年均增长14.83%，速度比上一阶段提高了1倍多；在全球钢铁生产大企业集群中，我国企业也占据主要地位，在2013年规模前10中占据6席，在前20中占有10席。

二、21世纪以来我国以限产为主的钢铁产业政策

严格说来，我国包括钢铁产业在内的产业政策，应该说真正开始于我国的市场化经济体制改革之后。因为在1978年以前，我国主要实行计划经济体制，国家针对包括钢铁产业在内的各项措施，从实质上来讲并不能称其为“政策”，而是属于一种国家全面的直接控制和运营行为。笔者认为，所谓“政策”的含义，应该是政府出于弥补或矫正市场机制下产业或经济发展不足与偏差而制定出台的政府干预性措施。

改革开放以来，在“七五”计划中我国第一次将“产业政策”一词正式作为一种成体系的政府政策提出。1989年3月，国务院颁布了第一部正式的产业政策文件《国务院关于当前产业政策要点的决定》，其中将钢铁作为生产领域和基本建设领域重点支持的产业和产品。1994年4月，我国正式发布了第二部针对全部产业的指导性产业政策《90年代国家产业政策纲要》，提出要大力加强基础产业，努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面。经过这些努力，产业政策作为我国市场经济体制重要组成部分和国家调控各产业积极发展重要手段的地位，逐步建立和坚实起来，对经济发展的导向作用日趋明显。

我国专门的钢铁产业政策主要开始于2003年，其标志性文件是由国家发改委等部门制定、国务院办公厅发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，主要内容是采取措施遏制当时所谓的盲目投资和低水平重复建设的快速发展势头。其后，钢铁产业政策的颁布越来越多，要求也越来越严格。据笔者统计，2003～2013年十年间，我国发布的关于钢铁行业或涉及钢铁行业的相关法规、规划和指导意见超过20项。有代表性的、专门针对钢铁行业的政策性文件，主要有2005年国家发展和改革委员会颁布的《钢铁产业发展政策》，2006年国家发改委、商务部和国土资源部发布的《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》，2009年国务院办公厅发布的《钢铁产业调整和振兴规划》，2010年国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于进一步加大节能减排力度 加快钢铁工业结构调整的若干意见》，以及2013年国务院发布的《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，等等。

仔细观察我国颁布的这些钢铁产业政策文件及其内容，可以明显看出，控制总量遏制产能盲目增长、淘汰落后加快结构布局调整，以促进我国钢铁产业尽快实现由大到强的转变，是我国进入21世纪以来钢铁产业政策的总基调。这种以限产为重要内容和手段的钢铁产业政策，应该说，对于我国过去十多年来钢铁产量的有序增长和产业布局与链条的优化调整，还是起到了一定的引导作用的。但另一方面，从总体来看，十多年的实践证明，我国以往的这种限产政策并不成功，钢铁总产量不断刷新纪录，一些低端产能反复死灰复燃。2003年，我国粗钢产量突破2亿吨，2005年突破3亿吨，2006年超过4亿吨，2008年超过5亿吨，2010年超过6亿吨，2011年超过7亿吨，2013年粗钢产量已将近8亿吨，且呈现进一步增长的趋势。这样的政策结果，是值得我们进行认真反思和归纳总结的。

三、我国以往钢铁限产政策效果不理想的深层原因分析

政策，作为政府主动干预市场整体运行与个体私人行为的一种相对外部性努力，要想取得成功，它必须同时既是正确的又是有效的。而宏观上的整体把握、预期上的科学判断与措施上的合理选择，是保障一项政策成功的基本要件。上面的分析已经表明，我国以往的钢铁产业限产政策实际上并不成功。这背后的原因是多方面的，除了政策本身实现机制与工具设置不当的问题以外，笔者认为，更重要的是政策目标定位与产业发展趋势相错位的问题。

整体来看，这十年来我国钢铁产业政策的主要内容或核心目标之一是控制钢铁产能过快增长，而这样做的主要考虑一是防止市场恶性竞争、提高产业集中度；二是关停和淘汰落后产能、缓解日趋严重的资源环境压力。应该说，这样一种政策目标的设定，整体来看是欠科学的。也就是说，我国以往的钢铁产业政策之所以效果不太理想，从出发点上可能就是有些问题的，是政策制定的主要目标不符合产业发展规律的结果。

一方面，这是与产业发展的基本规律直接相悖的，是一种对我国钢铁产业现行发展阶段缺乏科学判断、对未来发展趋势缺乏远见的一种做法。因为很明显，进入21世纪以来的这十年属于我国二次重工业化的前期阶段，是居民(住、行)消费结构升级、重化工业规模快速扩张、其他产业资本不断深化的时期，钢铁产业作为现代重化工业的一种重要的材料基础性产业此时也必然会迎来自己的一个规模快速井喷期。这时要对钢铁产业规模进行极力限制显然是与产业发展方向相悖的，现实中市场的扩大和利润的诱惑决定了生产商是不会太在意这种政策要求的，因此这种政策注定是不可能成功的。

另一方面，从制定控制产能这种政策的出发点来说，也是值得商榷的，比如“防止恶性竞争”就是个相对模糊的概念。实际上我们都知道，建立在产能一定程度过剩基础上的充分竞争是保证市场和产业运行效率的一个基础条件，而保障期间竞争的有序性则是政府的责任，即主要是制定恰当的市场准入标准以及公平和合理的竞争规则，而不是去直接干预企业产量和行业产能，因为这样做的后果只能是鼓励企业垄断和行业保护，从而降低整体资源配置效率；同时，“提高产业集中度”和“缓解资源环境压力”确实是一个值得长期考虑的因素，在产业发展的中后期也是一个应该特别予以考虑的关键问题(比如现在)，但其重要性在一个产业发展的规模扩张期是相对较小的，在现实中也是很不容易实现的，因为在此阶段快速扩大的市场和较高的利润决定了钢铁生产商现在考虑最多的是如何快速提高投资和扩大生产规模，此时小厂商也会有自己的存在空间，生态考虑由于当时较缓的急迫性也会臣服于资本的扩张冲动。

四、今后我国钢铁产业限产政策的理性基础和合理走向

如何正确认识和对待我国当前已经形成的巨额钢铁产能，是决定我们钢铁产业政策趋向、目标和重点的一个重要基础。

首先，我们认为，中国目前的钢铁工业产能，是数十年产业资本、人力资源、技术设备等长期发展与积累的结果，来之不易；况且，我国的工业化和城镇化还远未完成，钢铁市场容量在可见的未来并没有大量缩减的可能。因此，对于当前我国现已形成的相对较大的钢铁产能与产量，我们不能持完全否定的态度，不能一棒子将其打死。

其次，从长远来看，鉴于我国经济增速已进入7%时代，经济发展的主要任务是结构升级和发展方式转型，城镇化也开始进入以人口城镇化为核心、全面提高城镇化质量的阶段，因此未来我国钢铁产量的需求增长空间已相对有限，整个钢铁产业的产能可能在近几年内基本进入一个峰值平台区。2013年，中国人均钢材表观消费量达到515.1公斤成品钢，是世界平均水平的2.3倍，仅次于韩国、中国台湾、捷克共和国和日本，在世界上已处于较高水平；同时，近年来我国固定资产投资粗钢消费强度逐年下降，“十一五”期间由0.35吨/万元下降到0.22吨/万元，2011年继续下降至0.19吨/万元。

最后，从短期来看，我国目前钢铁产业在一定程度上确实存在着相对过剩的现象。这种“过剩”可以从两个层面上来说，一是相对于市场而言的产能过剩，二是相对于资源与环境承载能力的产量过剩。根据国家的权威统计数据，到2012年年底，我国钢铁行业产能利用率仅为72%，明显低于国际通常水平。在资源方面，我国铁矿石进口量在2002年首次突破1亿吨，且2003年起成为世界最大的铁矿石进口国，之后增速连年持续走高，2013年全年进口铁矿石达到8.2亿吨，进口量占全球的61.25%，对外依存度超过70%，产业发展的资源安全堪忧。其次，在环境方面，根据国家环保部公布的数据，2013年，全国实施新空气质量标准的74个监测城市，平均达标天数仅为221天，达标率占60.5%；其中，在生产了全国55%钢铁的京津冀地区13个地级以上城市中，平均达标天数比例仅为37.5%，有11个城市排在全国污染最重的前20位，其中有7个城市排在前10位，部分城市的空气质量重度及以上污染天数占到全年天数的40%。

因此，今后我国钢铁产业的限产政策在产业发展方面已具有了它的一个真正的理性基础，并且其政策走向和重点也应该围绕此展开一整套政策体系的改革和设计。这个基础就是所谓的“生态转向”。其意蕴主要包括以下两个层面。首先，如果说限产政策在前十年中由于产业发展和市场需求的因素有些生不逢时的话，那么在今后的历史发展中由于资源与环境空间的无可退让将会正当其时，因此限产政策将是我国未来一段时间内针对钢铁产业发展的一项基本政策之一。其次，限产政策的内在主旨与实现途径要发生回归“生态”的一系列转变，这表现在对钢铁产业实行限产政策的主要出发点和目的，已不再是以往的防止产能盲目增长以降低市场的无序竞争度，压缩所谓落后与低端产能以促进整个产业的结构升级——这些目标应该更多地去依靠市场去实现，而是为了资源与环境的恢复和保护，为了经济发展的协调和可持续，为了人与自然的和谐相处；同时，在具体政策实现机制与保障措施的现实选择上，也要摒弃以往主要依赖行政手段和设备大小指标等方式来推行产业政策的旧有模式，实现向“生态”的全面转型。

*本文为美国能源基金会可持续发展项目(G-1210-17256)；河北省科技计划项目：河北省传统产业优化升级对策研究——以河北钢铁产业为例(项目编号：144576104D)的阶段性成果。

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：2095-3151(2014)44-0034-04