促进河北经济发展方式转变的财政支出结构优化研究

赤峰工业职业技术学院 焦 锋

转变经济发展方式，实质上是转变原有的生产要素投入、组合和使用的方式，促使经济发展由过去的粗放型方式向集约型方式转变。作为政府配置资源和宏观调控的主要手段，优化财政支出结构是推动发展方式转变的重要途径。

一、支出结构扭曲是影响经济发展方式转变的重要因素

长期以来，河北的财政支出结构体现为浓厚的建设型财政特征，即支出结构中以经济建设和行政管理支出为主，以提供公共服务产品为主的公共支出部分比例较低、增长缓慢。改革开放以来，河北财政支出结构逐渐朝着市场经济体制方向调整，合理化和有效化程度不断提高，但仍然没有完全跳出传统支出结构的基本框架，依然存在一些亟待解决的问题。

(一)在宏观经济运行层面，建设型支出结构直接导致了失调的国民经济结构。

河北财政支出结构中相当部分用于经济建设和行政管理，加上其投资乘数作用，带动了投资规模的增长，而教育、卫生、文化、社会保障等公共领域的支出偏低，仅为财政支出的一半左右。普通百姓面临的学费高、看病难、住房贵的局面日益突出，导致居民预防性储蓄倾向强烈，成为消费难以真正启动的基本原因。政府工作重心在投资上，使投资成为主宰经济增长推动力，以致巨大投资形成的产能只能通过扩大出口来解决，促使中国对外经济依存度提高，国民经济中消费与投资、内需与外需、出口产品结构不合理。

(二)在三次产业发展层面，偏工型支出结构直接导致了失衡的产业经济结构。

由于财政支出过于向重化工业、城市建设倾斜，削弱了对服务业和农村经济发展的支持，形成三次产业的结构扭曲。2013年，河北三次产业增加值之比为 12.4∶52.1∶35.5，全国三大产业之比为10∶43.9∶46.1，河北一产、二产比重明显高于全国平均水平，体现现代产业结构的三产比重却落后10.6个百分点。分产业看，农业产业化水平较低，2013年农业产业化经营率仅为63%;二产以资源型重化产业为主，缺乏先进制造业和高新技术产业;三产以交通运输、仓储和邮政业、批发零售业等传统服务业为主，现代服务业体系亟待完善，这都影响了河北产业结构的优化和经济结构的调整步伐。

(三)在绿色经济运行层面，高耗型支出结构直接加剧了资源环境的压力。

以经济建设尤其是重化工业为主导的产业结构，导致了河北经济发展模式粗放程度明显，钢铁、石化、装备制造等主导产业利润率较低，能耗较大。2011年，河北单位GDP能耗为1.3吨标准煤/万元，远高于全国0.793吨标准煤/万元的平均水平，位居全国第八高位，高于其他东部沿海省市;河北单位GDP电耗为1449千瓦时/万元，仅低于山西以及新疆、宁夏、青海、甘肃、贵州等几个西部省区;2013年全国十大空气污染城市中，河北每月都有七八个。随着环境污染日益严重，经济社会发展的资源约束日益突出，使河北的经济可持续发展面临愈来愈大的威胁。

(四)在区域经济发展层面，城镇倾向型支出结构直接导致了城乡发展差距的拉大。

不合理的财政支出结构在地域上的表现就是城乡差异。多年来，财政支出过多向城镇及城镇人口倾斜，广大农村人口未能充分享受公共财政的阳光，极大影响了农村经济的发展和农民收入的提高。在城镇化水平上，2013年，河北省城镇化率为48.1%，低于全国平均水平5.6个百分点;在固定资产投资上，城镇投资额为农村投资额的6倍以上，农村第二、第三产业发展投资远低于城镇水平，农村工业化进程和城镇化进程亟待加强;在城乡居民收入水平上，2013年农村居民人均纯收入为9102元，城镇居民人均可支配收入为22580元，两者相差2.48倍，高于2000年2.28倍的差距，说明农村居民收入增速远落后于城市居民收入，城乡收入差距进一步扩大。

二、优化财政支出结构、促进河北经济发展方式转变的基本思路与主要目标

优化财政支出结构、支持河北经济发展方式加快转变，应以促进经济社会全面协调可持续发展为目标，通过财政支出规模和结构的优化助推产业结构的转型升级，实现经济发展速度、质量、效益相协调，人口、资源、环境相协调，经济发展与社会发展相协调。当前应实现以下主要目标。

(一)引导产业发展方向。

通过对重点产业领域和重点产业环节的财政倾斜支持，将更多的社会资源和资本引向现代农业、高新技术产业和现代服务业，特别是激活企业投资新兴产业的积极性，使具有技术创新能力的企业真正成为经济发展方式转变的主体。

(二)推动行业技术进步。

抓住当前国家鼓励支持企业技术改造的有利时机，通过财政对行业工艺技术改造、重大装备更新、先进可靠技术引进和产品更新换代的倾斜支持，引导企业加强对先进技术的采用和储备，做好引进消化吸收再创新，推动传统产业改造，不断向同行业的高端水平迈进。

(三)培育集群竞争优势。

通过对产业聚集区、产业集群建设、企业兼并重组和分解收购的倾斜支持，推动产业资源和生产要素向优势区域集聚、向优势企业集中，促进产业和产品链整合，提高产业集中度和产品集中度，逐步培育形成参与国际竞争的集群优势。

(四)优化产业发展环境。

通过财税理念创新和财税政策的制度化、规范化，增强对各种经济资源和现代生产要素的吸引力，努力为经济发展方式转变营造宽松有序的财税政策环境和优质高效的财税政策服务。

三、优化财政支出结构、促进河北经济发展方式转变的主要方式和具体政策

(一)选择财政支出的有效方式。

在财政支出方式上应充分发挥一般性财政投入、政府采购、专项资金及支出管理等不同方式的各自功能，通过合力力促经济发展方式的转变。

1.提高财政投入的资金引导功效。一是不断增加教育、卫生、住房、社会保障等方面的财政投入，确保达到国家法律法规和省委政府确定的投入要求，让社会公众拥有基本的生活、医疗、住房和求学保障。二是努力筹措并整合相关资金，采取贷款贴息、以奖代补、信用担保、财政补助、注入资本金等方式，集中扶持重点产业增长极、产业园区和骨干企业，真正做强优势产业、改造升级传统产业和培育新兴产业。

2.发挥政府采购的政策奖惩功效。一是用好优先采购政策。将河北支柱产业、高新技术产业以及企业技术创新成果产品，纳入政府优先采购目录。二是认真落实好强制采购政策。在扩大节能产品政策和优先采购环境标志产品、自主创新产品采购范围的基础上，由同等优先采购改为强制采购。三是严格审核进口产品的采购，凡国内产品能够满足需求的要采购国内产品。

3.实现专项资金的整合聚力功效。一是整合财政预算安排的各项相关资金。整合技术研发改造资金、成果转化资金、贷款贴息资金等，统筹用于支持现代产业发展;整合农业、林业、水利、畜牧建设资金和农业综合开发资金，统筹用于支持现代农业发展;整合治理污染资金、环境保护与建设资金、节能减排资金，统筹用于支持重大环保工程。二是整合财政预算资金与社会融资。围绕支持经济发展方式转变的重点领域、关键环节和重大项目，在发挥好财政资金的引导和激励作用的同时，利用公私合营、股权投资、投融资平台等多种方式，吸引更多的社会资金。

4.完善资金支出的管理考核功效。一是科学安排资金支出预算，完善城乡养老保险、医疗保险、城乡救助等各项改革，为提高城乡居民收入做好财力保障。二是改进和加强项目管理，在支持经济发展方式转变的重大项目筛选论证上，编制好三年滚动项目预算，增强财政持续保障能力。三是全面加强预算执行管理，充分利用财政专项资金即时分析监控等系统，全程监督有关财政资金及时拨付到位。四是构建财政资金与政策实施的绩效评价体系，科学分析评价资金使用和政策落实的最终效果，列为政绩考评和预算资金安排的重要依据。

(二)优化支出结构的具体措施。

优化支出结构，关键是科学界定财政支出范围，明确政府承担职责的领域。当前，要着力解决财政支出范围过宽、大包大揽的问题，退出“越位财力”，补充“缺位财力”，提高财政支出的公共性。

1.重点保障经济建设类支出投向。一是综合运用贷款贴息、财政补助、以奖代补、信用担保等支持方式，集中扶持河北优势产业做强、新兴支柱产业培育、传统产业改造提升、现代农业及现代服务业发展。二是集中力量将优质国有资产配置在主导产业，推动钢铁、石化、纺织服装等优势产业的改造升级。三是整合中小企业信用担保和小额贷款担保机构，完善省级中小企业信用担保机构风险补偿资金和金融机构小企业贷款风险补偿资金，增强中小企业市场竞争力。四是增加农业和农村基础设施建设的投入，支持农业技术推广、农民科技培训，提高农民科技素质和农业生产科技含量，改善农业生产和农民生活条件。五是优先发展有利于循环经济发展的配套公共设施建设，如可靠的水利设施、有力的能源供应和有效的污染处理系统。各级政府通过专项资金形式，支持循环经济领域新产品、新技术、新工艺的研发、使用和推广。

2.努力提高社会服务类支出比重。一是大力支持教育文化事业，完善城乡义务教育经费保障机制，大力发展职业教育，逐步完善高等教育，构建各级政府事权与财权相协调的分级管理和财政负担制度，逐步规范政府间的教育财政转移支付制度。二是大力支持医疗卫生事业。逐步建立公共卫生经费保障机制，提高重大疾病防控能力;完善城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度，逐步提高财政补贴标准;加大对城市社区卫生服务体系投入，完善社区卫生服务补助政策。三是大力支持就业与社会保障。建立稳定的财政社会保障资金筹措机制，完善城乡最低生活保障制度和城乡社会救助体系;逐步提高企业离退休人员养老金和优抚对象抚恤金水平;完善廉租房制度，切实解决低收入群众住房困难。四是大力支持环境保护与生态建设。建立环境治理专项资金，采取以奖代补方式，加强重点流域、重点行业污染治理;实行所得税抵免和强制政府采购等政策，促进企业推广应用节能减排先进设备和技术、淘汰落后生产能力。

3.有序推进财政支出管理改革。促进经济发展方式转变还需要进一步推进财政支出管理改革，逐步降低政府运行成本。一是通过行政体制改革降低行政成本。按照建设服务型政府的要求，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次。二是将行政费用作为控制性指标列入政府的工作计划，建立责任机制，如将“公务员人均行政费用”和“行政费用增长率”等作为刚性的控制性指标进行考核。三是完善公共经费标准定额体系，严格按标准编制预算，控制开支。四是全面推进“三公”等政府预决算经费公开，改革职务消费制度，逐步实现职务消费的制度化、货币化和公开化。