化解产能过剩的财政政策建议

夏 力

化解产能过剩的财政政策建议

夏 力

1.采用市场化手段去产能，强化财政的激励和保障职能。以往去产能政策难以发挥作用的根本原因在于政府干预过多，使用各种行政手段来清理过剩产能而没有重视市场的作用。去产能应发挥市场配置资源的主导性作用，坚持企业在去产能中的主体地位，强化企业的责任意识。同时完善政府的宏观调控职能，以“有形之手”纠正市场失灵。作为政府调控的重要手段，财政在去产能的过程中应该充分发挥其激励和保障作用。一是通过财政补贴补偿企业在淘汰落后产能方面的损失。通过财政补贴的方式完善落后产能企业的市场退出机制，并对拟转产企业给予必要的财税支持，对自愿淘汰企业出台奖励政策。二是制定支持地方企业跨地区兼并重组的财税政策。企业兼并重组后，不搞统一纳税，仍维持原纳税渠道不变，增值税和所得税实行“统一计算、分级管理、就地预缴、集中结算”，并对整合重组的主导企业给予一定年限的所得税减免优惠。三是制定支持企业向海外转移过剩产能的财税政策。鼓励高附加值产品对外出口，鼓励企业把落后产能向海外转移。对向海外转移过剩产能的企业，其出口设备及产品可按现行规定享受出口退税政策。四是建立淘汰落后产能的财政保障机制。设立产业结构调整援助基金，用于此类产业中需要退出企业的职工的社会保障，补贴重点放在企业职工养老保险、医疗保险、失业保险的统筹接续以及职工再就业培训、再就业补贴上。

2.改革现行财税体制，抑制地方政府的投资冲动。当前财税体制和官员晋升体制下，地方政府为了经济发展、增加财政收入和解决居民就业而招商引资、鼓励企业扩大产能和产量，造成了企业的过度进入、过度投资和过剩产能。要从根本上抑制地方政府的投资冲动，就必须改革当前的财政体制，明确中央与地方支出责任的边界，同时激励地方政府淘汰或整合一部分过剩产能。一是完善地方收入体系，减少地方过度投资的激励。理顺政府间的收入划分，结合我国税制改革，重新构建和完善中央税和地方税体系，引导地方政府建立规范化、法律化、合理化的税收机制。降低增值税等间接税在地方收入中的比例，增加所得税等直接税收入的比例，扩围消费税并将原来在生产环节征收改为在消费环节征收。建立以消费税、房地产税为主体的地方收入体系，降低地方政府为扩大税收而过度刺激投资的积极性。二是明确地方与中央的支出责任，改进现有的转移支付方式。地方政府的事权划分应与其财力相匹配，财力不足部分要通过转移支付的方式来解决。应进一步归并和简化转移支付体系，加快形成以一般转移支付为主体、以专项转移支付为辅助的政府间转移支付结构，并大力推进省级以下的财政转移支付建设，以弥补地方政府因去产能而减少的财政收入。三是要规范财税优惠政策，促进优惠政策的透明化和法制化。清理名目繁多的区域性税收优惠，建立以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠体系，控制因地区间同质化竞争产生的过剩问题，并减少或取消原来给予高污染、高耗能、低产出行业的税收优惠政策。凡涉及政府补贴、税收优惠或返还、提供优惠贷款等的行为都应该公开、透明。

3.构建系统的资源财税政策，引导企业投资方向。我国当前的资源价格并没有真实反映资源的环境成本，致使企业无形中获得了资源的低成本补贴，企业环保等社会成本未能完全内部化，因此必须深化资源要素市场机制的改革。其重点应推进资源类产品价格的改革，健全反映市场供求关系、资源稀缺程度的价格形成机制。特别是要调整和理顺土地、重要矿产资源、水资源等稀缺资源的价格关系，使资源的真实成本真正计入企业的投资和经营成本中，从而引导各类投资者和企业节约使用稀缺资源。要继续加快能源产品市场化的改革进程，根据市场供求关系减少对工业的能源价格补贴，加快推进资源税、电力和天然气价格改革进程。一是加快与资源相关的税收改革步伐。将水、草原、森林等资源列入资源税的征收范围，提高不可再生资源税税额，拉大各档税额之间的差额，提高不可再生资源性生产企业的经营成本。对高污染行业按高税率征收，达到限制其发展甚至停产的目的。二是加大对可再生资源在基础研究阶段和应用推广阶段的直接财政投入。完善国家财政对可再生资源行业的补贴政策，给予财政贴息或低息贷款，对于从事可再生资源行业的企业给予优惠的企业所得税和增值税税率。通过引导和鼓励社会各投资主体进入可再生资源行业，形成合理的资源性行业结构，转移一部分资源型行业的过剩产能。

4.发挥财政政策的宏观调控作用，促进经济转型。长期而言，去产能的关键还在于调整我国的经济发展模式，促进经济由投资驱动型向投资、消费双轮驱动转变，由粗放型、资源耗费型向集约型、创新驱动转变。从需求方面来说，就是要增加居民收入，释放城乡居民的消费潜力；从供给方面来说，就是要鼓励技术创新，促进企业转型。从则政角度看：

一是制定增加居民收入、完善社会保障的财税政策。要加大结构性减税力度，减少中低收入者的个人所得税税负，增加居民可支配收入。还需加快改善我国的消费环境，加大社保、医疗、教育等民生领域的公共支出比例，消除人们消费的后顾之忧。通过这些举措激活内需市场，化解一部分过剩产能。

二是制定促进企业转型的财税政策。要加大对产能过剩企业在综合利用资源、节能减排、环境保护和技术改造等方面的财税支持力度。要突出鼓励技术开发和高新技术投资，推动企业研发费用税前加计扣除等普惠政策的实行，实行以间接优惠为主的税收优惠政策，充分调动企业从事研究开发的积极性。加快增值税转型，降低固定投资多、原材料耗用少的行业的实际税负，形成企业应用高新技术的正向激励。

(李摘自《中国财政》2014年第18期〈半月刊〉《化解我国产能过剩的财政政策思考》)