县政国之基——财政省直管县的历史必然性

中国财税博物馆 翁礼华

县政国之基
——财政省直管县的历史必然性

中国财税博物馆 翁礼华

我国第十一个五年规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。“县”是中国最稳定的行政单位，历代都重视对县的管理。本文阐述了县的发展历史，并从浙江省的“省直管县”财政管理体制的实践中得出财政“省直管县”的历史必然。

县；县政；省直管县；财政管理体制

我国第十一个五年规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前国务院在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出，“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制”。

2009年6月，财政部正式发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这次改革不仅是财政管理层次的调整，更是进一步深化行政体制改革的前奏，是一次大规模的权力和利益的再分配，对促进县级经济发展和社会进步将会起到巨大作用。

一、县在行政建制变革中的重要地位

人，从诸多动物中脱颖而出，成了凌驾于一般动物之上的万物之灵。为了生存和财富的创造，人们聚集为以血缘相维系的氏族部落。氏族部落在与大自然的斗争中认识到团结的重要，于是各部落公推出盟主，这个盟主就是国家形成初期的“王”。因此当时代表国家的“王”直接统治区域小，间接统治区域却很大；直接统治是次要的统治方式，间接统治则是主要的统治方式。就中国历史来说，从公元前21世纪开始大致经历了夏、商、周（西周）三代实行的都是这种称为分封的间接统治制度。

根据《左传》记载，楚国是第一个建县的国家。公元前690 年强大的楚文王打败申国和息国后，不再把新占领区分配给诸侯，通过建县委官实行直接统治。此后各诸侯国也遵此例。随着县设置的增加，直接统治成了主要的统治方式，间接统治则逐渐降为辅助的统治方式。到了战国后期，以郡统县的二级地方行政管理体制成了主流制度。

公元前221年，秦王嬴政凭借强大的国力，先后灭亡了韩、赵、魏、楚、燕、齐等六国，结束了中国长期割据局面，建立了历史上第一个中央集权制的秦王朝。统一后，秦始皇听取廷尉（主管刑狱，相当于今最高法院院长兼司法部长）李斯的建议，宣布在全国范围正式废除国野制，实行郡县两级地方行政制度。他把全国分为36郡，以后又增至40余郡。郡下辖若干县。县按户口多寡设县令或县长，即万户以上为大县设县令，万户以下为小县置县长。县辖乡，乡设三老掌教化，啬夫掌赋税诉讼，游徼掌治安。乡下有亭、里，亭设亭长，里有里正。皇帝的政令，可以通过中央的三公九卿，直达于地方的郡、县、乡、亭、里，从行政结构上解决了大帝国行政渠道的畅通问题。2200 多年来，县以上的行政体制不断从秦汉的郡县制，转变为东汉末年南北朝的州郡县制、唐宋的道路制、元明清的行省制，其目的都是防止封疆大吏的腐败和割据。

1911年辛亥革命后，北洋政府的行政区划大体沿用清末旧制。1913 年“划一令”下达后，将原来的府、直隶、厅、州等名称改为县，县的行政长官称县知事，行政机关为县知事公署。南京国民政府成立后，废除了清代所建立的道员制，经几次改革，最终形成省、县两级制。废除县官旧称，统一实行县长制。

1949 年10 月1 日，中华人民共和国成立以后，在民国时期行政制的基础上，先后在全国设置了华北、东北、中南、华东、西北、西南6 个大行政区，简称大区。并建置若干相当于省级地方政府的行署区，如苏南、苏北、皖南、皖北、川东、川西、川南、川北行署区，直接受大区政府或军政委员会管辖。1952 年这些行署区被撤销，合并为江苏、安徽、四川等省建制。

1952 年全国共设县2149 个，并在一些环境、历史和发展情况特殊的地方设置区人民政府或县政府派出机构——区公所，以管理乡、镇。鉴于1949～1953 年中国地方政府实行大区、省、县、乡（镇）四级或大区、省、县、区、乡（镇）五级制，中间环节太多不利于大规模经济建设，中央政府于1954年6 月19 日通过决议撤销了大区行政委员会建制，将省级政府直接隶属中央政府领导。从此中国地方行政建制进入了省、县、乡（镇）三级制或省、县、区、乡（镇）四级制。

由此可见，从两级制演变为两级行政加一级监察（元代为军管）制，是封建官僚体系自我约束能力逐渐减弱的一种标志，而两级行政加一级监察（军管）的体制进而演变为行政三级制，则是封建朝廷试图扩大官吏编制、加强控制能力的举措，实际上事与愿违，反而走向更为鞭长莫及的衰败过程。

自古以来，中国便以农立国。县官是亲民官，县以下行政建制的设置主要职能是教化百姓、发展农业生产和征收赋税。早在夏代国家就在农村设置啬夫负责征收称为贡的赋税。秦始皇为了加强赋税征收，在农村置乡、亭、里。其中5000户以上的乡为大乡，设称为“三老”教化之职和称为“有秩”的乡官；5000 户以下为小乡，设“啬夫”。有秩和啬夫除听讼外就负责赋税征收。

唐宋改行城乡分制：城市行坊、巷制；农村行乡、里制，“百户为里，五里为乡”。元代农村行乡、都制，城市行隅、坊制。元代为了以“劝农”的方式推动农业生产的发展，将50 户农户编为一社。为了便于赋税征收，把耕地处于同一张土地分布图上的农户称为一图（相当于村），处于同一张总图上的农户编为一都（相当于乡），从而农村有了社、图、都等不同称谓的组织。今天宁波机场所在地的栎社、浙江省江山市的二十八都古镇就是元代劝农组织演变成地名的活化石。

明代穷苦农民出身的开国皇帝朱元璋总结元代亡国的教训，县以下行政建制改行里、甲，并发布了 “孝顺父母，尊敬长上，和睦乡里，教训子孙，各安生理，毋作非为” 的《圣谕六条》，组织力量每天宣讲，以加强教化，实现对基层百姓的有效控制；同时，为便利征收和运输税粮在若干里之上设置粮长，达到以良民治良民的目的。

清雍正时由于里甲废弛改为乡（镇）、庄制；乾隆年间，又实行保甲循环册制度，以统计人口； 清光绪三十四年（1908年）后，清政府推行新政，颁布城乡自治章程，推行地方自治，规定5万人以上置镇，5万人以下设乡，并在若干乡镇之上设县辖自治区，成了区、乡（镇）、村建制。

南京国民政府成立后，于民国十七年（1928年）将县以下改设区、乡（镇）、村、里、闾、邻。规定每5户为邻，每5邻为闾，闾以上在农村为村，在县城为里，百户以上编为乡、镇。民国二十四年（1935年）为应对风起云涌的国内革命战争，加强对社会的思想与言行的控制和保证赋役征收，乡以下改行保甲制，初以10 户为甲，10 甲为保，后辖数不等有十五进制、三十进制。

1949 年10 月1 日，中华人民共和国成立以后，在县以下废除保甲制，实行区、乡、村制。1951 年全国乡镇总数218 796 个，1952 年增加到267 371个，1957年减为9703 个。在1958 年“大跃进”高潮中，为了使生产组织与行政组织紧紧地结合在一起，中央做出决定打破原农村乡（镇）政权的区域界限，实行“政社合一”的农村人民公社制度。开始公社规模较大，相当于原县属区的范围，公社下设管理区（相当于原来的乡镇）、生产大队（相当于行政村）、生产小队（相当于自然村）三级；后来，发现规模太大不易管理就在公社上面恢复区的建制，适当缩小了公社规模，使公社相当于原来的乡镇，其下形成生产大队、生产队两级。截至1982 年，全国共有公社53 892 个。

1978 年中共十一届三中全会后，为适应农村推行联产承包责任制的需要，1983 年实行政社分开，取消了原有政社合一的人民公社体制，恢复了区、乡（镇）、村建制。

1992 年国家确定建立市场经济体制后，浙江等县以下设区的省纷纷撤区扩镇并乡。随着城市化高潮的兴起、城区的扩大，各地又改城郊乡镇为街道、城郊村为社区。到2003 年全国乡镇数为38 290 个，2006 年为35 400 多个。

二、受最高统治者重视的县官

从2200 多年中国行政管理体制的演变来看，中央为了掌控政局防止离心和割据，县以上机构不得不变；为了发展农业生产，强化对百姓的教化，以及征收赋税，县以下也不得不变，处于行政建制中间的“县”成了中国最稳定的行政单位，以至于不少县连县名都一以贯之，从秦汉沿袭至今，从未改变。县稳，天下稳。中国历代皇帝都十分重视县政，因此常常亲自接见县官，一方面以示关心，另一方面可从中亲自遴选人才。以清代为例，清顺治十二年（1655年）正月，顺治帝命令吏部（相当于今中央组织部、人事部）将全国州县官的官缺分为三等，“具疏奏夺”。其中，应选官员先由吏部“考其身、言、书、判，精加简择”，也分为三等具奏，并明确规定：上等官员由吏部列名引见，候皇帝面定。而那些考居二三等的官吏“不必引见”，均直接由吏部铨选。从唐代开始，考中进士者要任官，先要通过由吏部组织的“释褐试”。因为中国宋以前没有棉花，只有丝绸和麻布，一般百姓只能穿褐色的麻布衣，唯有官员才有穿丝绸服装的特权。所以“释褐试”是决定一个知识分子是进入官场为官，改穿丝绸衣服，还是继续当老百姓穿麻布衣的命运抉择。正如“文革”以前，中国大学生很少，能不能入学成为大学生是决定一个高中毕业生今后穿草鞋（普通百姓）还是穿皮鞋（国家干部）的命运抉择。

始自唐代的脱掉麻布衣的“释褐试”按“身、言、书、判”四方面要求进行。首先是要求“身正“，即家庭出身和个人品行符合要求。其具体做法是：一是要别其流品，流品即审查该官员的出身，只有正统清白之家的人方可做官，出身于奴仆、皂隶、娼妓等贱籍之人，不得做官；二是审其品貌，即观察相貌，有无疾患，有无隐瞒岁数。清代授缺非常强调避籍和避亲，尤其忌讳“混籍”。本是山东人却报山西人即称谓“混籍”。清代科举考试与现代高考相似是根据地域的大小分配录取名额，所以不允许高考移民以免有人投机取巧，“冒籍”报考。譬如他祖籍浙江，由于浙江的考生多、名额少，而贵州的考生少、名额多，他就到贵州冒籍报考。这是犯法的，若被发现，就要被终生禁考，不得为官。避籍就是本省人不得在本省做官，要到外省做官。因此，各部堂大员要认真核实他的祖籍，以便除授给他适当的地方。

其次是“言简”，要求参试者口齿清楚，表述流利，话语优雅，言简意赅。再次是“书美”，要求参试者书法端正，文辞优美，切入准确，说理清楚，能在最短的时间里写出高质量的政论文章。最后是“判准”，要求参试者对策论试题反应灵敏，理解深刻，能抓住本质，准确判断，迅捷决策。

对于官员改任，清代也有很多规定。一是要定其期限，若正好赶上吏部铨选日期，就要抓紧投供补缺。投供，即自己写个申请书，提出申请补授官缺的要求。申请书到达吏部有严格规定，晚一天错过了铨选时间，就作废。因为补缺的人多，候缺的人也多，分的班次更多，且每个班次都有具体规定，投供必须在规定时间内完成。二是验其文凭，诸如学业期满考凭，部颁执照等。特别是补缺的文凭，主要是指原籍任官“巡抚”所给的证明；文凭上要作保出甘结，说明该官的人品和能力、政绩以及过去有无过失等。三是密其回避，即本省人不能做本省的官；即使不同省，而离原籍在500里以内也必须回避。直系亲属在同一省做官者，低职要回避高职。如某人祖籍浙江，在贵州当巡抚，他的子侄、女婿等亲属就不能在贵州做知县，这叫“避亲”。四是审其资格。清代官员是三年一个俸期。如果在甲地任职两年半被调到乙地，仍任平级官员就是“接俸”，只能再干半年才俸满。俸满若是经过考试，也叫“考绩”，政绩显著者或升或调或迁，庸碌无为者免职。清代的官和缺是分开的，把全国各个职务都定成“缺”，当时是官多缺少，因此某人要补授实缺，必须逢单月选或双月选，到吏部抽签，一个人抽名字，另一个人抽官缺，两人一对，该到哪里（要避籍，即除本省外）就到哪里去上任。五是核其事故，即对补缺者还必须弄清其过去有无错误，如案件未曾了结、有父母丧事在身等也不能授官。

明代全国共有1170 余个知县，几乎都在赴任前接受过朱元璋的亲自接见和告诫。上任以后，凡清廉正直的，朝廷还要派专人前往慰劳，增加俸禄或额外给一笔奖金。任期满后考核优异者，就可以调到京里当六部主事（相当于今处长）一类的官职。

康熙三十七年（1698年），清廷为进一步做好县级官员的选配，发挥州县官的“牧民”作用，扩大了引见范围。规定应选官员在吏部掣签后，均须随本引见。引见一般分为入仕选拔、升迁调补和降革处罚。知县、知州在经过皇帝当面考察后，能够胜任者即可赴任，而衰迈、昏聩、无能者只能以原品休致（退休）。文职官员知县、知州的引进程序是：由吏部尚书、侍郎带领。地点在乾清宫，有时则在养心殿。皇帝如遇三大祀斋戒，则引见在斋宫进行；驻跸圆明园或西苑，引见在勤政殿进行；巡幸各地时，引见在行宫进行。引见之日，吏部衙门中的司员、书吏均在五鼓时进入朝房，侍尚书、侍郎到后，即将受引见的官吏排班，以五六人为一排，班首、班尾各有司员1人为领班和押尾。引见之前，先要刊写引见单。单子要按受引见官吏所属衙门之先后、人数之多寡，开列其简单履历和引见缘由。每个官员均有两个绿头签。该签用白硬骨纸制成，上半段为绿色，首尖下长，中间“缮写姓名、籍贯及入仕年岁、出师勋绩诸事，以便上之观览焉”。如果是地方推升送部引见的官员，还要将督抚提镇出具的考语填写在绿头签上。如是科道推升人员，则需注明该员有无条奏，以备皇帝询问。引见之时，皇帝升御座，吏部尚书、侍郎跪于御座一侧，将引见单和绿头签呈递皇帝阅。然后，受引见官员按班次顺序入殿，并跪奏自己的姓名履历。皇帝在简短的交谈中，通过观察官员的身材相貌、言谈举止、人品德行，得出自己的直观印象，并用朱笔在引见单的开头写下对引见官吏的评语、升迁降革意见。一般朱批为行批。朱批过的引见单称为“朱批引见单”。引见结束后，皇帝将引见单发交军机处拟旨，而绿头签则发还原官保存。引见制度自清初确立以来，即受到各个皇帝的高度重视，并成为一项重要的政务活动。皇帝不仅平日随时接见受引见官员，就是在祭祀、出巡、行围，甚至服丧辍朝期内也照常不误。它贯穿清朝的始终，充分体现了用人之权“操之皇帝”的原则，这不仅有利于上下沟通、整饬吏治，还有利于皇帝亲自发现和提拔人才。

三、浙江财政“省管县”回眸

“省管县”财政体制并非浙江新创，新中国成立初期全国各省一直实行这种财政体制。随着我国行政体制在20 世纪80 年代从“省管县”逐渐转化为“市管县”，特别是1994年分税制财政管理体制改革后，“省管县”财政体制逐渐被“市管县”取代。而浙江是全国唯一保留“省管县”财政体制的地区。基于长期以来对县史的研究和自身担任过浙江省奉化、鄞县两个县县长的实践经验，笔者早在1993 年下半年分税制改革启动之际就萌生了争取保留浙江“省管县”财政体制的想法。要省管县，必须顶住地级市领导的坚决反对，同时要取得省领导的支持，而且要准备为此付出必要的代价，因为地市领导对财政厅长的前程有着极大影响力。在主管财政的省领导没有反对，时任财政部长刘仲藜对笔者的想法也不表态的情况下，开始着手研究如何走出一条省管县的新路子。摆在笔者面前的是当时浙江财政非常困难，1993 年财政预算不仅47 个市、县打赤字，连省会杭州都要每月借钱才能发放工资，最困难时省级机关发工资也得四处筹措。

1994 年开始的分税制财政体制改革有效地提高了中央财政转移支付的力量。随着各省也把地市财力上收，地市又上收县级财力，结果大大削弱了处于低层县乡一级的财力，而事权下移的客观事实未变，结果县（市）政府财政宏观调控力大为减弱，县一级财政处于更加困难的境地。

1994 年，浙江省财政厅对17 个贫困县按原体制增补5500 万元，结果还是出现12 220 万元赤字。在当时既无激励也无约束的体制下，“会哭的孩子多吃奶”，贫困县为补助不愿“摘帽”，省财政厅对如何挖掘各市县增收节支的潜能至关重要。人既具有高度的创造力，也是非常趋利的动物。通过走访20多个县市，与县级领导敞开思想谈心后，发现财政的上下关系与其他部门的上下利益统一的联动关系不同，是典型的博弈关系。要使这一博弈转变为共赢，把蛋糕做大，必须贯彻“以人为本，四两拨千斤，开创理财新机制”的理财思想。按平衡财政、做大蛋糕的要求去做，省与市、县财政在“二八”分成的基础上，能给什么回报？这是问题的关键。当时笔者选择了浙南丽水景宁畲族自治县作为“麻雀”，进行解剖、试算和谈判，经讨价还价，产生了一个能被贫困县接受的“激励与约束相结合”的“两保两挂”政策。

“两保”是约束：确保当年收支平衡和确保完成政府职责（初期先后是完成两税上缴任务和消化历年赤字）。“两挂”是激励：一挂体制补助随地方收入增长的1∶0.5 比例增长，二挂个人奖励为地方收入增长的5%。这一政策于1995 年率先在全省以丽水地区（现为丽水市）为重点的17 个贫困县推行。作为地级的丽水地区，财政实行与全区9 个县挂钩的政策。9 县财政都实现“两保”，省财政对其拨款为全区地方财政总和的14%，奖励为各县奖励总和的5%。1995 年开始浙江省财政年年平衡无赤字（当时全国唯一）。全省再没出现公教人员欠发工资事例。1995 年，实行“两保两挂”的17 个县财政收入比上年递增34%，不仅县收支平衡，还有了节余。国家级贫困县温州文成县财政收入当年竟增长125%，次年仍递增75%，堪称奇迹。1997 年，22 个实行“两保两挂”的县财政总收入为15.66 亿元，其中地方财政收入8.87 亿元，比1994 年增加收入4亿多元，而省财政的补助款只增加1.5 亿元。后来这一政策扩展至丽水、衢州、舟山、金华4 市及26 个县（市）共30 个市、县。由于浙江省财政没有多少直属企业，财源有限，让“会干的孩子多吃奶”，这个“奶”除了贫困县自创一部分外，相当一部分得靠其他发达市、县增收上缴。调动发达市、县多上缴，不能以体制内返还为重点，省财政要以“四两拨千斤”为手段，拿小钱来奖励领导干部，让他们心甘情愿把不断增收的市、县财政大钱自觉上缴。于是，浙江省财政厅对发达市、县从1994 年开始实行每超亿元给财税部门和市、县领导干部集体奖励30 万元、每增收3000万元奖励20 万元的基础上，从1997 年开始对发达市、县统一实施“两保两联”财政政策。“两保”内容与贫困县“两保”相同，“两联”为：一按增收额，环比奖励发展资金（4%～4.5%），二环比奖励个人（1%～0.5%）。从2003 年开始整合归并为“两保一挂”：“两保”内容同上，“一挂”为省奖励与地方财政增收额挂钩。实行范围为除宁波地区外，杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6 市及27 个县（市）共33个市、县。

针对发达市、县实行的“两保两联”，极大地激发了各地的财政增收积极性，每隔几年财政收入就会上台阶。从1986 年开始，浙江省财政厅坚持每年召开财政收入大县会议，但仅限财政局长参加，是系统内部会议。在省财政厅“还财政于政府，赋权力为制度”工作方法的激励下，从1994 年开始，这个会议的主角成为各财政大县市领导，他们走上了财政讲台，其财政局长成为助手，会议议题半年前就确定，材料须经省财政厅审查通过方可上会。此举极大提高了县市领导的理财理论水平和实际能力。在理财新思路的刺激下，效果迅速体现。1994 年开的是亿元县（市）会议，1998 年则成了双亿元县（市）会，2002 年召开的是四亿元县（市）会议。浙江省通过省管县财政体制改革，减少了财政管理的层级，推动了全省县级经济的飞跃发展，不但1994年居全国第8 位的省财政收入总量，前移到2001年的第4 位，而且每年评选出的全国百强县浙江省几乎都能占四成左右，成为典型的地域小省、经济大省。浙江省管县的经验主要有三条：首先，县一级经济比较单一，而且往往是块状经济，如果按分税做法，当一个产业发生波动的时候，很容易产生财政收入的大起大落，所以省与市县实行超收分成。即县市财政有超收，省财政才在基数上分成20%。其次，要建立一个让“会干活的孩子多吃奶”的机制，把地方整体利益与地方官个人利益结合起来，充分调动他们的主观能动性。再次，要尽可能减少和归并专项，形成一算就知道的新机制，减少县市跑省进钱的冲动，让他们在当地安心苦干，创造更多的社会财富。此外，浙江省还实行财政与地税合署办公，不但有利于各县市收支调节，还有利于形成两个合力，一是省县共同开辟财源和加强征收管理的合力；二是财政和地税的相互合作的合力。

财政体制改革是行政体制改革的先导，我国现行的行政管理体制为五级，即中央、省、市（地）、县和乡，而国外发达国家一般都采用三级行政管理体制。如美国是中央、州、市（包括县，不论大小都直接归州辖）三级；日本是中央、都（县、府、道）、市（町、村）三级。如果能够通过财政管理体制的扁平化进一步带动行政体制改革的扁平化，实行中央、省、县（市）三级行政管理体制，一定能够降低行政成本，提高行政效率，实现小政府大社会的有效治理。

F812.9

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2095-3151（2014）40-0008-06