地方政府治理土地财政的现实选择

郭贯成 汪勋杰

地方政府治理土地财政的现实选择

郭贯成 汪勋杰

1.深化分税制改革，实现地方财权与事权相匹配。分税制改革引致的财政赤字催生了地方政府土地财政现象。因此，要从根本上治理土地财政，必须按照权责对等原则深化分税制改革，实现地方政府财权与事权相匹配。如通过适当调整税种归属、税收划分比例来调整中央和地方财权划分。另外，在条件成熟的情况下，可通过调整现行税收体系，创设新税种来进一步扩大地方财权，保障地方财政收入的稳定。

2.完善行政绩效考核标准，改革“标尺竞争”体制。当前“标尺竞争”体制导致地方政府盲目追求短期内GDP增长和财政增收，而忽视生态环境保护、人民实际生活水平改善等。若不将这些具有很强现实指导意义的指标纳入政绩考核范围，就难以改变地方政府间的恶性“标尺竞争”，难以改变土地财政滋生的制度环境。因此，需要完善现行绩效考核体制，将地方官员的晋升与经济增长的数量和质量同时挂钩，构建符合科学发展观、以人为本的考核标准，这样才能有效防范地方政府囿于“标尺竞争”而盲目追求GDP和地方财政收入，进而避免热衷土地财政。

3.变革土地财政形成机制，改善地方财政收入结构。地方政府对土地财政偏好的实质是对土地出让收益的偏好，是对“卖地生财”路径的依赖，而土地出让收益本质上是将未来若干年收益一次性收取。与土地税收相比，其持续性和稳定性较差。因此，应加快推进房产税的全面开征，变革土地财政形成机制，以土地税收代替土地出让收益，逐步提高土地税收在土地财政中的比重，进而改善地方财政收入结构，降低土地财政可能隐藏的财政、金融风险等。

4.完善预算监督机制，加强金融监管力度。强化预算的归一性，适时取消预算外资金范畴，建立统一的财政体系，将一切履行政府职能的收支全部纳入该体系。通过归一化预算体制建设，实现对土地出让收益等原本属于非预算资金的有效监管，杜绝部门“小金库”、预防土地违法腐败等现象的发生。同时，金融机构需加强对土地抵押融资规模的监管力度，防止地方政府融资规模超出金融风险的可控范围。

5.完善土地市场结构，改革土地征收制度。城乡二元土地市场结构的缺陷以及当前不完善的征地制度客观上为地方政府实施土地财政策略留下了制度缺口。因此，治理土地财政时，必须从制度层面上对当前制度缺陷进行变革。具体来说，可从以下几个角度着力变革:合理界定公共利益，避免征地权力滥用;拓展征地补偿范围，提高征地补偿标准;在条件成熟时，打破城乡二元土地管理体制，构建城乡统一的土地市场，从根本上治理土地财政。

6.加强土地行政管理监督，降低“委托—代理”成本。强化土地管理制度化建设，认真落实土地督察制度，加大对地方土地管理工作的监督检查力度。同时，加快土地监管手段的更新，进一步推广3S等新技术在土地管理实际工作中的运用，实现对区域土地资源变化的快速动态监测。通过监管制度化建设和监管手段更新，提高监督效率，降低代理成本。

(夏摘自《当代财经》2013年第11期《地方政府土地财政的动机、能力、约束与效应:一个分析框架》)