对加强我国PPP项目监管的建议

王守清 刘 婷

对加强我国PPP项目监管的建议

王守清 刘 婷

一、国家层面的PPP立法和PPP指南。

把PPP法定性为民事合同，或者不能如此定性时，则将PPP合同当做特殊的民事合同处理，明确适用行政合同特有的规则和救济方式，以对政府行为进行规制，保护特许经营者权益。

在国家层面的PPP立法中规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则(权责发生制和收付实现制)，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免由中央部门或地方法规政策所带来的冲突，特别是处理过去国家层面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到或与PPP模式有冲突的内容。

同时，制订全国性的PPP项目实施指南，包含但不限于对上述PPP法律各方面内容的更具体的操作程序和细节，特许经营协议/合同示范文本等，规范全国各中央部门和各地政府的不同做法。

二、中央和省级PPP机构，以及立项和审批要点。

设立中央和省级的专门PPP机构，最好是实体，如果难落实，也可以是虚拟的但要明确牵头负责部门。如由国家发改委或财政部牵头成立跨部委的国家级和省级PPP机构，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡，对政府财政风险进行监管和审批，并与央行、银监会保持密切沟通；负责建立PPP数据库，构建PPP信息平台，为将来类似项目的评估提供基础资料，实现国家或区域内PPP采购的标准性，并共享最佳实践经验，促进市场的竞争，提高政府监管水平。

在市级地方政府之下设立专门的PPP中心，以综合多个部门的职责，完善所辖区域的项目选择、比较、筛选和优先级，建立一站式透明审批机制以提高效率，规范运作，也可避免各地政府盲目上项目特别是需要政府支付或补贴的项目，造成类似于现在高额的地方政府债务。

在一定规模以上或跨区域的项目应由中央级的PPP机构审批，其他由省级或市级PPP机构审批。PPP项目的立项和审批应重点考虑下列四个方面问题：(1)应该做哪个项目？所建议项目是否必须？如果必须，有哪些核心要求？(2)这个项目是用传统的政府投资模式做还是用PPP模式做？采用PPP模式是否能实现物有所值？(3)如果决定采用PPP模式，应采用哪种具体模式(如BOT、BOOT、TOT等)？应考虑哪些要点？项目收益来自于政府支付或用户支付或两者共同支付？如何定价和调价？(4)在特许期内，需要监管哪些方面？具体产出/结果要求有哪些？监管应如何落实？相关政府部门、媒体、公众等的职责与权力如何确定，等等。上述关键原则和要点还应写在前述国家层面的法律和实施指南中。

三、项目信息发布机制，以及公众参与决策和监督机制。

建立统一的项目信息发布机制，不仅要向人大，还要向社会公布相关信息，保证项目信息的及时、准确和一致性，做到公开、公平和公正，以利于提高效率，防止腐败，也有利于研究，总结和传播经验和教训包括对相关官员进行培训，进行能力建设，以实现知识管理，不断优化和改进PPP模式的应用。

特别是在招标和评标过程中，政府公开有效信息，利于潜在投标企业评估和决策，提高项目对企业的吸引力，利于公众和独立第三方咨询机构等其他各方参与，提供合理化建议，完善决策过程，也利于避免暗箱操作，预防腐败。

在项目建设和运营过程中，公开信息则有利于社会监督和激励企业控制成本、提高效率，提高服务水平，保障政府和公众利益，提高后续类似项目的决策和管理水平，等等。

积极发挥独立第三方咨询机构(包括会计事务所、律师事务所、银行等)的作用，完善政府的决策机制，保障社会公众的利益。

(成林摘自《地方财政研究》2014年第9期《PPP项目监管：国内外经验和政策建议》)