现代预算制度是现代财政制度的重要方面

邓力平

财政与税收

现代预算制度是现代财政制度的重要方面

邓力平

其一，“全面规范、公开透明”预算制度的总体要求。现代预算管理制度主要由预算编制、预算执行、预算监督三个方面构成。“全面”，就是预算编制要科学完整，“规范”，就是预算执行要规范有效，预算监督则必须坚持“公开透明”原则。这三者的实施及三者间的衔接与制衡构成现代预算管理制度的核心内容。

其二，年度预算控制方式的重大改进。《决定》指出，“审核预算的重点由平衡预算状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”这里主要有四个方面的理解。一是对现行预算控制方式存在不足的认识，现行预算审查包括收入、支出和收支平衡三方面的内容，但核心是收支平衡，这容易带来预算执行的“顺周期”问题。二是改革的重点是要由控制平衡状态转向支出控制，包括支出预算和政策，通俗地说，就是“以支定收”。三是与预算控制的重点向支出预算拓展后，收入预算将从约束性向预算性转变，这就意味着多年存在的“依法治税”与“税收任务”并存将转向“依法治税”与“税收预期”的结合。四是“拓展”的提法，既强调预算审批制度重要改革是积极稳妥，也表明新预算控制形式在突出重点的同时，仍将统筹兼顾。预算审批制度的这一重大改革，将有利于加强人大对政府预算的审查监督，也有利于改善政府宏观调控。

其三，跨年度预算平衡机制的逐步建立。当年度预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后，当年度收入预算有约束性转为预期性后，年度预算执行结果和年初预算预期平衡之间产生差异，就可能成为常态，特别是年度预算赤字可能会突破，必须建立新的财政平衡机制。该机制具有如下特点：一是进一步规范年度超收收入的使用管理，原则上不安排当年支出。二是年度预算执行超赤字，要建立跨年度弥补机制，即跨年度预算平衡机制。三是为了确保财政的可持续，每年财政总赤字规模应设立警戒线。四是从编制财政三年滚动规划开始，逐步实现逐年更新滚动管理，逐步强化滚动规划对年度预算的约束，增强财政前瞻性和可持续性。

其四，现行重点支出挂钩机制的清理规范。《决定》指出：“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”据统计，目前分别由相关法律、规划和文件规定的挂钩机制涉及7类15项规定，这些重点财政支出占全国财政支出的48%。总体上看，这些支出挂钩机制在促进特定事业的发展上发挥了积极作用，但也带来了对财政支出合理安排与规范管理的一定冲击与影响。因此，清理规范现行机制，一般不采取挂钩方式，有利于增强财政投入的针对性、灵活性、有效性和可持续性。

其五，现行转移支付制度的深化改革。《决定》要求，要“完善”一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。要“清理、整合、规范”专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。将这些改革与现行转移支付制度逐项对比，可以清晰地看到在转移支付制度上的改革方向与改革力度。

其六，政府性债务管理体系的建立。《决定》指出，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。这一改革是针对我国政府(主要是地方政府)债务潜在风险不断增大的现实。多年来，地方性债务不断增加，风险积聚，债务管理已成为必须解决的重要问题。根据改革精神(如“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”)，地方政府债务发行将逐步趋于合规，而建立综合财务报告制度及相关配套措施进行风险预警，就能使地方政府的债务有发放的前提、有管理的机制，也有可控的手段。

其七，全面规范的预算公开制度的逐步实施。多年来，我国预算公开已取得成就但仍有拓展的空间。这次改革，已明确了坚持基本国情、借鉴国际经验、注重顶层设计、明确实施步骤、积极稳妥加以推进的实施路径。根据这种稳中求进、实事求是的改革思路，公开范围将逐步扩大，公开内容将逐步细化，公开工作机制将不断完善，对预算公开的监督检查也将不断强化，全面规范、符合国情的预算公开制度可望逐步建立。

(夏摘自《厦门大学学报》〈双月刊〉2014年第4期《中国特色社会主义财政、预算制度与预算审查》)