构建人民调解联动工作机制初探——以新疆乌鲁木齐市为例

刘 林 杜 芳

构建人民调解联动工作机制初探
——以新疆乌鲁木齐市为例

刘 林 杜 芳

近年来，乌鲁木齐市在建立人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制方面做了积极探索和尝试，为化解社会矛盾、维护社会稳定做出了积极贡献，但在创新大调解工作理念、构建大调解工作格局中仍存在一定的问题，为形成有效的人民调解、行政调解、司法调解的联动工作机制，必须采取相应的措施。

乌鲁木齐人民调解；联动机制；建议

人民调解是一项具有中华民族传统文化内涵的中国特色法律制度，是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的诉讼程序之外的纠纷解决方式，是提高公民法治观念和道德水平、推进基层民主法制建设的有效途径，是维护社会稳定的“第一道防线”，是司法行政部门的重要职能，人民调解制度被国际社会誉为“东方经验”、“东方之花”。中国共产党十八大报告指出：“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”为进一步加强和改进新时期人民调解工作，创新大调解工作理念，构建大调解工作格局指明了方向。

人民调解是指在人民调解委员会主持下，通过说服教育，规劝引导纠纷当事人互谅互让，平等协商，依照法律法规和社会公德自愿达成协议，从而消除争执的一种群众性自治的纠纷解决方式。[1]2010年8月28日，第十一届全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)，根据法律规定并结合人民调解的工作实践，我国人民调解制度内涵应包含以下四个方面：(1)作为第三方的调解机构，既包括设置于城市居民委员会和农村村民委员会的人民调解委员会，也包括乡镇、街道、区域性、行业性、专业性的调解组织；(2)人民调解的方式方法、依据规则具有很大的灵活性，调解人可以根据纠纷的不同性质和特点，选择运用法律法规、政策或者道德、习俗等社会规范，以规劝疏导、说服教育、协商和解的方法，促使纠纷当事人达成调解协议；(3)人民调解必须坚持平等、自愿原则，调解的启动、调解规则的适用以及调解协议的达成等都必须建立在双方当事人自愿的基础上，如果任何一方当事人对调解过程中的有关事宜提出异议，人民调解委员会无权强迫任何一方当事人接受调解或者履行义务；(4)人民调解应遵循合法原则，调解的进行过程、达成的调解协议以及调解协议的执行等均不得违背法律、法规和国家政策，不得侵犯公共利益和他人合法权益。[2]

一、乌鲁木齐市建立人民调解联动工作机制概况

近年来，乌鲁木齐市的人民调解工作紧紧围绕维护社会稳定和长治久安展开，把矛盾纠纷排查化解工作与重要活动举办(如中国——亚欧博览会)、敏感时期的维稳工作相结合，与党委政府部门帮扶基层街道社区和转变作风、服务群众活动相结合，与重点工程建设和撤村建居相结合，针对社会治安复杂的重点街道、社区和乡镇、村以及矛盾纠纷多、群众关注度高的道路交通、环境卫生整治、小区物业管理进行重点排查调解，贯彻实施《人民调解法》，预防和化解了大量矛盾纠纷，为维护社会和谐稳定做出了贡献。在调解工作中，积极探索有效化解矛盾纠纷的新方法、新途径和新机制，努力推动人民调解工作体制、机制和工作方法创新，初步形成了以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解联动的多元纠纷解决机制，人民调解在调解工作体系中的基础作用进一步得到发挥。截止2013年12月31日，乌鲁木齐市调解组织和调解员共排查纠纷7648次，预防纠纷4641起，调解纠纷35002件，调解成功34736件，调解成功率达到99.2%。

(一)开展行业性专业性调解组织建设，人民调解组织网络不断健全

针对新形势下矛盾纠纷不断增多，特别是医疗、交通、劳动保障、物业管理等带有行业专业特点的矛盾纠纷日益增多，而传统人民调解组织、工作机制又难以有效化解的新情况、新问题，乌鲁木齐市在进一步加强传统人民调解工作的同时，重点加强了人民调解化解社会热点、难点纠纷机制建设的探索与实践。市司法局分别与市公安、劳动和社会保障、卫生等部门进行积极协调，推动道路交通事故、劳动争议、医疗纠纷、物业管理人民调解委员会等行业性、专业性调解组织的建设工作。如联系市劳动和社会保障局，推进劳动争议人民调解组织建设，根据市政府制定的《关于人民调解组织参与劳动争议调解工作实施办法》，两局联合制定了《乌鲁木齐市人民调解与劳动争议调解联动对接工作方案》，在全市85个街道(乡镇)人民调解委员会建立了劳动争议人民调解服务窗口，把人民调解工作引入劳动争议案件的解决机制中，既提高了劳动争议案件处理效率，又发挥了人民调解在预防和化解矛盾纠纷方面的功能。2013年，全市共受理劳动争议案件1644件，调解成功1611件。2013年，市司法局与市公安局召开联席工作会议，联合下发了《关于推行人民调解与治安行政调解衔接联动工作的意见》，在乌鲁木齐市社会矛盾纠纷比较集中的30个派出所和150个司法警务室建立了人民调解工作室。

目前乌鲁木齐市共有人民调解委员会1234家，其中行业性、专业性调解委员会32家，包括道路交通事故人民调解委员会8家，物业纠纷人民调解委员会10家、医疗纠纷人民调解委员会5家，集贸市场人民调解委员会1家，风景旅游区人民调解委员会1家，其他调解委员会7家，初步形成了以社区(村)、街道(乡镇)、企(事)业单位人民调解组织为基本形式，行业性、专业性人民调解组织为重要补充，驻人民法院、公安派出所人民调解工作室为载体的全方位、宽领域、多层次的人民调解组织网络。特别是行业性、专业性人民调解组织建设的不断发展，拓展了人民调解工作领域，延伸了人民调解触角，推动了人民调解在更宽领域、更高层面发挥作用，提升了人民调解的社会影响力，增强了人民调解工作实效。

(二)加强人民调解、司法调解、行政调解有机衔接，发挥人民调解的基础性作用

积极构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的大调解工作格局，2012年，乌鲁木齐市下发了《关于进一步健全完善社会矛盾纠纷大调解工作体系的实施意见》，要求构建起由党委统一领导，综治部门组织协调，司法行政部门、政府法制部门和人民法院牵头，有关部门各司其职，社会力量广泛参与，人民调解、行政调解和司法调解相互衔接、协调联动、信息沟通的社会矛盾纠纷大调解工作格局。《人民调解法》 第18条规定：“基层人民法院、 公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”据此，人民调解的适用范围不仅限于一般的民间纠纷，基层人民法院、公安机关受理的涉及民事权利义务争议以外的其他纠纷案件，通过人民法院、公安机关判明适宜人民调解解决的，也可由人民调解来解决。实践中，人民调解的适用范围早已由传统的家庭、婚姻、邻里等常见性纠纷拓展到道路交通、劳动争议、土地承包、拆迁征地、经济合同、物业服务、环境保护等纠纷领域。北京、上海等地甚至将人民调解运用于轻微刑事案件(即自诉案件)的调处中，并取得了良好的社会效果。

一是市司法局与市中级人民法院协调与沟通，加强“诉调对接”工作，在全市七区一县建立人民调解委员会驻法院调解室，并建立派出法庭人民调解室5个，形成了人民调解与司法调解的有序衔接。

二是市司法局加强与市公安局治安管理部门的沟通，尝试在公安派出所设立人民调解工作室。在民间纠纷较多、群众习惯于求助公安机关的街道(乡镇)公安派出所设立人民调解工作室，派出所接受人民群众报警后，对其受理的不属于治安调解范围的民事案件或者部分轻微治安案件，双方当事人愿意接受调解的，委托派出所人民调解工作室处理，人民调解工作室依据《人民调解法》主持调解，制作调解协议书，由街道(乡镇)人民调解委员会确认盖章后生效。

三是各区(县)司法局在市司法局的指导下，也结合本区(县)实际，突出自身优势和特点，发展不同行业和领域的人民调解组织。如经济技术开发区(头屯河区)司法局积极探索大调解机制建设，率先建立百姓法律服务之家，加强与法院、交警大队、派出所、中心医院等单位的沟通和协作，提出人民调解“五进”(人民调解进法院、进派出所、进劳动和社会保障部门、进交通事故民事赔偿领域、进医疗纠纷领域)机制。乌鲁木齐县司法局围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，大力推进旅游纠纷、交通事故、市场争议、法庭调解、物业管理等专业人民调解委员会建设，在加强道路交通、驻法院人民调解工作室、物业和市场管理等人民调解工作的同时，在西白杨沟成立了全疆首家景区人民调解委员会，并于2012年7月成立了以个人名字命名的“陈彩云调解室”，为探索人民调解工作职业化和专业化做了有益尝试等。

通过加强人民调解、行政调解、司法调解的联动与衔接，改变了过去人民调解组织单兵作战、单打独斗的局面，形成了调解工作合力，调解纠纷的数量和质量均有了较大幅度的提高；在大调解工作格局中，注意发挥人民调解组织分布广泛、人民调解员多、方便灵活的优势，坚持和保证人民调解的群众性、自治性和民间性，避免三种调解形式相互混淆，使人民调解工作的基础性作用得到了更好的发挥。

二、建立联动工作机制存在问题分析

纠纷是社会主体之间的冲突状态，纠纷的发展具有不稳定性和多方向性，乌鲁木齐市作为新疆维吾尔自治区首府，是全疆的政治、经济和文化中心，这里多民族聚居、多宗教并存、多种语言文字相互交汇、多种风俗习惯互相交融，这些现实因素增加了矛盾纠纷的化解难度，但也更加体现了构建人民调解、行政调解、司法调解联动的大调解工作体系，对于畅通和规范各族群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道的重要性。

(一)对大调解工作和人民调解重要性认识不够，《人民调解法》宣传教育不到位

尽管近年来社会各界对人民调解和大调解工作的认知程度有了明显提高，各级党委、政府的重视和支持力度加大，人民群众的参与意识增强。但总的来看，这项工作还远未取得与其职能作用相适应的地位。表现在：认为人民调解是软职能，没有真正把这项工作与政法其他工作放在同等重要的位置上加以对待；口头上重视，但具体到人民调解的人、财、物投入上却舍不得；只注重部门利益，在大调解工作中共同参与、相互配合意识较差，使得三种调解方式衔接不畅，人民调解、行政调解、司法调解联动的大调解工作格局难以形成；对《人民调解法》宣传教育不到位，人民群众对人民调解和大调解工作了解不够，不知道人民调解协议具有法律效力，在遇到纠纷时较少首选人民调解方式来解决矛盾纠纷。

(二)人民调解员队伍不稳定、业务素质参差不齐

由于经费、岗位设置等原因的限制，绝大部分人民调解员属于兼职，人员变动快、缺乏稳定性。社区和企事业单位人民调解委员会成员大多由社区居民委员会委员或单位在职人员兼任，身兼多项工作，任务繁重，难以集中精力从事调解工作。农村人民调解员大多数由村两委班子成员兼任，绝大部分调解员还兼任计生、治保等委员职务，同时又受到三年换届的影响，造成人员变动大、队伍不稳定的现状。加之一些单位随意委派或撤换人民调解员，造成调解员更换频繁，工作熟悉程度及连续性较差，影响调解工作的正常开展。

(三)大调解工作机制尚待完善，职能作用尚未充分发挥

当前，各类矛盾纠纷呈现出主体多元化、成因复杂化、表现多样化及结构交叉渗透等新特点，纠纷中的经济利益成分大幅提高，而且涉及部门多、人员多。矛盾双方也从原来的公民之间扩大到公民与法人、公民与政府等。一些纠纷涉及面广、专业性强，仅靠一个部门、单位或组织难以解决，需要几个部门或组织联合调解方能奏效。当前大调解工作格局虽然已经建立，但相关部门协调配合力度不够，联动协调机制尚未完全形成。有的领域还未完全涉足，如卫生部门对医患纠纷调解委员会建设态度不够积极，认为已经有医疗事故鉴定委员会履行职责，无需建立医患纠纷调解委员会，致使医患纠纷调解委员会建设滞后。又如区(县)法院虽然均建立了调解室，但从运行情况看，大部分法院为了完成诉讼调解率，不向调解室转交案件，致使法院人民调解工作室调解纠纷数量大幅下降。

(四)保障机制建设需要进一步加强，工作开展面临诸多困难

尽管近几年来对人民调解工作的投入不断加大，但与开展工作的实际需要仍存在较大差距。由于人民调解不收费，因此开展调解工作所需经费需要由各级政府来帮助解决。随着经济社会的发展，乌鲁木齐市人口数量不断增加，矛盾纠纷也随之增多，原有的经费标准已难以满足工作的需要，迫切需要加大经费投入力度，提高“一案一补”标准。同时，由于调解组织属于群众性自治组织，其办公场所、办公设施、交通通讯工具也需要各级政府和相关部门协助解决。但由于经费投入有限，或者经费落实不到位，人民调解员补贴标准低、调解委员会办公设施简陋的情况突出，严重影响了调解工作的开展，也影响了大调解工作的深入开展。

三、进一步加强和完善人民调解联动工作机制的建议

(一)采取措施切实加大《人民调解法》宣传力度，增强做好新形势下人民调解和大调解工作的责任感和紧迫感

各级党委、政府要不断增强做好新形势下人民调解工作的责任感和紧迫感，将人民调解工作作为化解民间纠纷、维护社会稳定的重要手段和措施，相关部门要给予大力支持与配合，不断巩固和加强维护稳定的“第一道防线”。同时，要充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体作用，向社会各界积极宣传人民调解工作的重要意义、方法步骤和实际效果，赢得政府部门和广大群众的理解和支持，引导群众更多地选择调解的方式来解决矛盾纠纷，努力营造运用调解手段化解矛盾纠纷的良好氛围。

(二)通过设置公益性岗位建立一支专业化人民调解员队伍

当前，人民群众法律意识和法律需求日益提高，迫切需要人民调解工作改进工作方式方法，提高调解能力和水平。因此，针对人民调解员岗位没有列入编制，调解人员都是兼职，人员调整频繁，不能保障专职专用的情况，有必要由市委、市政府出台政策和措施，帮助社区、农村配齐配强专职调解主任，充实社区、农村人民调解委员会力量。在城市社区推行人民调解员公益性岗位(专职)制度，将本辖区内退休法官、检察官、律师、法律工作者和有一定法律专业知识、热爱调解工作的人员聘任为人民调解员，专职从事人民调解工作。建立长效培训机制，不断提高基层调解人员的政治业务素质，使依法、公开、公正调解落到实处。

(三)完善联动配合机制，努力构建社会化大调解工作格局

推动社会矛盾纠纷大调解机制的建立，必须使人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”、有机结合，形成大调解格局。要建立健全市、区、街道、社区调解组织网络，努力形成以街道调解委员会为主导，社区调解委员会为基础，专业性、行业性调解委员会为辅助的多层次、宽领域、全覆盖的调解组织网络，推动社会化大调解工作格局的形成。为此，有必要从自治区层面制定政策法规，推动相关成员单位履行各自职责，加强协调配合，为进一步完善大调解格局创造良好条件。

(四)落实经费，健全人民调解保障机制

基层人民调解没有经费上的特殊政策倾斜，与其承担的解决、过滤大量民间纠纷、防止矛盾激化、维护社会和谐稳定的繁重任务不相称。各级党委、政府和有关部门应当加大财力、物力的投入，解决经费不足、办公场所和办公设施不足的问题。乌鲁木齐市目前执行的是2009年印发的《乌鲁木齐市人民调解工作“一案一补”实施方案》，经费标准偏低。为保障人民调解工作扎实有效开展，财政部门需要加强调查研究，根据社会发展变化和当前实际，适当提高司法行政机关指导人民调解经费、人民调解员补贴经费和人民调解委员会工作经费保障标准，调动广大人民调解员的工作积极性，为改善人民调解委员会的办公条件积极努力。

[1] 《中国大百科全书 法学卷》，中国大百科全书出版社，第589页.

[2] 张凯.《人民调解制度存在的问题及完善》，《法制与社会》，2013·10(下)，第35页.

刘林(1975-)，男，汉族，山西临猗人，中共乌鲁木齐市委党校法学教研室副教授，乌鲁木齐市专家库咨询专家，主要研究方向：法学理论、行政法学。杜芳，女，汉族，乌鲁木齐市司法局基层工作处处长，主要研究方向：行政法学。